V SA/Wa 1088/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant spec. - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011r. sprawy ze skargi H. F. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia ... maja 2009 r. nr ... w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych. oddala skargę Wnioskiem z dnia ... maja 2007 r. H. F. (zwany dalej: skarżącym) złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych, płatności cukrowej oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007. We wniosku zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni: a) ... ha – do przyznania jednolitej płatności obszarowej (JPO), b) ...ha – do przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych, c) ... ha – do przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatność zwierzęca) oraz d) ... ha – do przyznania płatności do upraw roślin energetycznych. W dniu ... kwietnia 2008 r. skarżący złożył korektę do wniosku o przyznanie płatności na rok 2007, w której zmniejszył deklarowaną powierzchnię działki rolnej "J" z ... ha do ... ha Decyzją z dnia ... kwietnia 2008 r. nr ... Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. przyznał skarżącemu płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w wysokości ... zł, w tym jednolitą płatność obszarową (JPO) w wysokości ... zł, uzupełniającą płatność obszarową (UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości ... zł, uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości ... zł. Organ nie uwzględnił wniosku skarżącego o przyznanie płatności w odniesieniu do spornej działki nr ... o powierzchni ... ha, a to ze względu na wyłączenie tej działki z płatności z uwagi na nieutrzymanie jej w dobrej kulturze rolnej na dzień ... czerwca 2003 r., co stwierdzono w protokole z czynności kontrolnych nr ... z dnia ... grudnia 2004 r., przeprowadzonych bez udziału skarżącego. W ocenie organu omawiana działka nie spełniała kryteriów określonych w art. 143 b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. UE L Nr 270 z 21 października 2003 r., poz. 1 ze zm.), dalej: rozporządzenie Rady (WE) Nr 1782/2003, zatem nie mogą być deklarowane we wniosku w danym roku i latach następnych. Stosownie do tego przepisu obszar użytków rolnych nowego Państwa Członkowskiego objęty systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część wykorzystanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień ... czerwca 2003 r., niezależnie od tego czy w tym dniu była na nich prowadzona produkcja czy też nie, oraz, jeśli jest to właściwe, jest dostosowany zgodnie z obiektywnymi kryteriami określonymi przez nowe Państwo Członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję. W tym stanie rzeczy, stosując regulacje art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) numer 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L.04.141.18 ze zm.), dalej: rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004, organ dokonał odpowiedniego pomniejszenia przyznanych decyzją płatności. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. decyzją z dnia ... maja 2009 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego z dnia ... kwietnia 2008 r., podtrzymując w całej rozciągłości stanowisko organu pierwszej instancji i wyjaśniając dlaczego przy obliczaniu powierzchni gruntów rolnych, do których przyznane zostały płatności, wykluczono działkę ewidencyjną nr ..., w jaki sposób obliczono procentową różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną oraz jak różnica ta wpłynęła na wysokość udzielonej wnioskodawcy płatności na rok 2007. Ponadto organ odwoławczy za bezpodstawny uznał zarzut pominięcia strony w czynnościach kontrolnych, przejawiający się w nieprzekazaniu stronie kopii raportu z przeprowadzonej kontroli. W tym kontekście organ odwoławczy wskazał, że w dniu ... kwietnia 2009 r. wystosował skarżącemu zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym z ww. raportem kontroli. W dniu ... maja 2009 r., w siedzibie M. oddziału Regionalnego ARiMR, stawił się A. P., upoważniony do reprezentowania skarżącego, który zapoznał się z aktami sprawy, w szczególności z częścią tego raportu dotyczącą działki rolnej "N" położonej na działce ewidencyjnej nr ... W skardze na powyższą decyzję skarżący wystąpił alternatywnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji bądź o jej uchylenie w całości zarzucając: 1) rażące naruszenie prawa polegające na wydaniu decyzji w oparciu o nieobowiązującą podstawę prawną, tj. art. 143 b ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003, co skutkować powinno stwierdzeniem jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a.; 2) rażące naruszenie prawa polegające na wydaniu decyzji w oparciu o nieobowiązującą podstawę prawną, tj. art. 25 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, co skutkować powinno stwierdzeniem jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 3) obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 48 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, w brzmieniu na dzień 10 grudnia 2004 r., poprzez niedoręczenie skarżącemu kopii raportu sporządzonego w trakcie kontroli na działce o nr ..., w którym stwierdzone zostały nieprawidłowości; 4) obrazę przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Rozwijając zarzuty dotyczące kontroli przeprowadzonej w dniu 10 grudnia 2004 r. na działce nr ..., zauważył, iż organy naruszyły regulacje art. 28 ust. 2 w zw. z art. 48 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, które nakazywały aby w przypadku wykrycia nieprawidłowości przedstawić rolnikowi kopię raportu z przeprowadzonej kontroli, w terminie do 3 miesięcy od dnia jej przeprowadzenia na miejscu. Zdaniem skarżącego, zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym (art. 10 k.p.a.) oraz zapoznanie się przez jego pełnomocnika z aktami sprawy w dniu ... maja 2009 r., nie konwaliduje zaniechania, jakiego dopuścił się Kierownik Biura, po kontroli przeprowadzonej w 2004 r. na działce rolnej nr .... Wobec tego, iż od dnia kontroli upłynęły ponad 4 lata, weryfikacja dowodów nastręcza znaczne trudności i z tej przyczyny pełnomocnik nie mógł wnieść zastrzeżeń do zebranych dowodów. Dodatkowo podniósł, iż zdjęcia fotograficzne znajdujące się w aktach sprawy dają uzasadnioną podstawę do twierdzenia, że kontrolujący nie przeprowadzili kontroli na działce nr ..., lecz w innym, bliżej nieokreślonym miejscu. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 22 stycznia 2010 r. pełnomocnik skarżącego ograniczył zakres skargi i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wyłączenia z płatności działki nr ...oraz o pominięcie zarzutów dotyczących nieważności decyzji z powodu jej wydania w oparciu o nieobowiązującą podstawę prawną. W tym zakresie skarżący wyjaśnił, iż działka nr ... została wykluczona z płatności bezpośrednich za rok 2004 i następne, jednakże organ nigdy nie wyjaśnił przesłanek jakimi się kierował (vide: protokół rozprawy z dnia 22 stycznia 2010 r., k. ... akt sądowych). Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia września 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1125/09 uchylił zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie płatności do gruntów rolnych do działki nr ... Według Sądu poza sporem była okoliczność nieotrzymania przez skarżącego kopii raportu z przeprowadzonej u producenta w dniu ... grudnia 2004 r. kontroli. W konsekwencji zdaniem Sądu skarżący nie miał możliwości ustosunkowania się do stwierdzonych przez kontrolujących nieprawidłowości oraz zaprezentowania ewentualnych dowodów obalających twierdzenia zawarte w protokole kontroli. Nie miał zatem możliwości wykazania utrzymywania działki nr ... w dobrej kulturze rolnej na dzień ... czerwca 2003 r. W ocenie Sądu nie konwaliduje tego braku zawiadomienie skarżącego na etapie postępowania odwoławczego o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Orzekając w sprawie w następstwie złożonej w sprawie skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt II GSK 467/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż bezsporną okolicznością jest niedoręczenie skarżącemu kopii raportu z ww. kontroli, co niewątpliwie było uchybieniem organu, które nie powinno mieć miejsca. Z drugiej jednak strony, co wymaga podkreślenia, w świetle powołanych aktów normatywnych niedopełnienie przez organ obowiązku przesłania rolnikowi protokołu z przeprowadzonej kontroli nie jest zagrożone sankcją nieważności czynności kontrolnych organu, czy też automatycznym pozbawieniem waloru dowodowego protokołu z takiej kontroli. Ponadto, z uwagi na brak spełnienia przez sporną działkę nr ... wymogu pozostawania w dobrej kulturze rolnej według stanu na dzień 30 czerwca 2003 r., co w świetle przepisu art. 143 b ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 jest warunkiem objęcia tej działki dopłatami rolnymi, w sprawie jest także bezsporna okoliczność nie objęcia tej działki omawianymi dopłatami, począwszy od 2004 r., a także za lata 2005-2006. W ocenie NSA nietrafne jest również stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, według którego skarżący nie miał możliwości ustosunkowania się do stwierdzonych przez organ nieprawidłowości w odniesieniu do spornej działki. Przynajmniej w odniesieniu do płatności na 2007 r. pismem z dnia ... kwietnia 2009 r. doręczonym w dniu ... maja 2009 r., organ odwoławczy zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym z omawianym raportem kontroli. W dniu 8 maja 2009 r. pełnomocnik skarżącego A. P. zapoznał się w siedzibie organu odwoławczego z aktami sprawy, w tym również z treścią raportu z dnia ... grudnia 2004 r. Wbrew temu, co ustalił Sąd pierwszej instancji, nie było zatem przeszkód do zgłaszania przez skarżącego odpowiednich wniosków dowodowych przed wydaniem w sprawie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270)dalej – p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 467/10 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie. W tym kontekście Sąd wyjaśnia, iż powodem uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 1125/09 było naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym, iż zaskarżoną decyzją przyznano skarżącemu płatności do gruntów rolnych na rok 2007, Sąd ograniczył się do kontroli jej legalności (zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika skarżącego zawartego w protokole rozprawy) w zakresie, w jakim organ dokonał odpowiedniego pomniejszenia przyznanych płatności z uwagi na wykluczenie działki nr ..., jako nieuprawnionej do przyznania wnioskowanych płatności. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, deklarowana we wniosku działka ewidencyjna nr ... (i położona na niej działka rolna "N") nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień ...06.2003 r. wobec czego nie spełniała wymogu zapisanego w art. 143b ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003, a co za tym nie przysługiwała do niej jednolita płatność obszarowa, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Twierdzenie organu w tym zakresie zostało oparte na Protokole z czynności kontrolnych nr ..., którą przeprowadzono w dniu ... grudnia 2004 r. Organ zauważył, iż stwierdzone w protokole nieprawidłowości stanowiły podstawę do nieuwzględnienia działki nr ... jako spełniającej warunki do przyznania wnioskowanych płatności. Bezsporne w sprawie jest, co wynika z treści art. 28 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, że kopia raportu z przeprowadzonej w dniu ... grudnia 2004 r., kontroli winna być doręczona skarżącemu, co niewątpliwie było uchybieniem organu, które nie powinno mieć miejsca i co czyni zasadnym podniesiony w tym zakresie zarzut skarżącego zawarty w skardze. Skarżący nie miał bowiem możliwości wykazania, że działka nr ... była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień ...06.2003 r. Idąc jednak za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w powyższym wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r. stwierdzić należy, że niedopełnienie przez organ obowiązku przesłania rolnikowi protokołu z przeprowadzonej kontroli nie jest zagrożone sankcją nieważności czynności kontrolnych organu, czy też automatycznym pozbawieniem waloru dowodowego protokołu z takiej kontroli. Jak zwrócono na to uwagę w odpowiedzi na skargę powierzchnia działki została ponadto zmierzona za pomocą urządzenia GPS, uzyskano powierzchnię ... ha oraz obwód działki ... m. Zapisano kod nieprawidłowości DR10 oraz nie stwierdzono deklarowanej rośliny uprawnej (łąki, pastwiska). Wszystko to, w ocenie Sądu stanowiło, iż kontrolujący dysponowali danymi identyfikacyjnymi działek, dysponowali sprzętem pomiarowym, dokonując pomiarów dysponowali stosownymi mapami i sprzętem umożliwiającym im jednoznaczne zlokalizowanie działek. Wykonali to profesjonalnie i stosownie zapisali to w raporcie (k. ... – ... akt adm.). Ponadto, z uwagi na brak spełnienia przez sporną działkę nr ... wymogu pozostawania w dobrej kulturze rolnej według stanu na dzień 30 czerwca 2003 r., co w świetle przepisu art. 143 b ust. 4 wspomnianego rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. jest warunkiem objęcia tej działki dopłatami rolnymi, w sprawie jest także bezsporna okoliczność nie objęcia tej działki omawianymi dopłatami, począwszy od 2004 r., a także za lata 2005-2006. Istotne w tym miejscu jest, że skarżący aż do płatności za 2007 r., niezaskarżał wcześniejszych decyzji organu, którymi odmawiano mu przyznania płatności do spornej działki nr ... W szczególności należy tu zwrócić uwagę na najwcześniejszą decyzję za rok 2004, którą odmówiono przyznania skarżącemu wnioskowanej płatności, która niewątpliwie stanowiła prejudykat w kwestii wyłączenia omawianej działki z systemu płatności rolnych na podstawie przepisu art. 143 b ust. 4 wspomnianego rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003 r., przynajmniej do czasu pozostawania tej i innych odmownych decyzji w obrocie prawnym, co miało miejsce w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Nie jest tym samym zasadne oświadczenie skarżącego zawarte w skardze, że powyższe naruszenie doprowadziło do sytuacji, w której skarżący został pozbawiony możliwości weryfikacji zawartych w raporcie wniosków, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego wykluczenia z wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 działki nr ... Z powyższych względów nie można również czynić zarzutu organowi, że odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie spornej płatności naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nietrafny, w ocenie Sądu, okazał się także zarzut dotyczący pozbawienia skarżącego możliwości ustosunkowania się do stwierdzonych przez organ nieprawidłowości w odniesieniu do spornej działki. Jak słusznie podniósł bowiem w tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny przynajmniej w odniesieniu do płatności na 2007 r. pismem z dnia ... kwietnia 2009 r. doręczonym w dniu ... maja 2009 r., organ odwoławczy zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym z omawianym raportem kontroli. W dniu ... maja 2009 r. pełnomocnik skarżącego A. P. zapoznał się w siedzibie organu odwoławczego z aktami sprawy, w tym również z treścią raportu z dnia ... grudnia 2004 r. wobec tego nie było zatem, w ocenie Sądu, przeszkód do zgłaszania przez skarżącego odpowiednich wniosków dowodowych przed wydaniem w sprawie zaskarżonej decyzji. Skarżący natomiast w postępowaniu administracyjnym, jak i przed Sądem pierwszej instancji, poza twierdzeniem, że nie został mu doręczony raport z przeprowadzonej kontroli, nie przedłożył żadnych innych dowodów na okoliczność utrzymywania działki nr ... w dobrej kulturze rolnej na dzień ... czerwca 2003 r., pomimo iż to na nim, jako beneficjencie środków pomocowych pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, spoczywa obowiązek rzetelnego wykorzystania środków publicznych zgodnie z ich przeznaczeniem, a także utrzymywania gruntów w odpowiednio wysokiej kulturze rolnej i należytego udokumentowania wydatkowanych środków. Jak zasadnie bowiem zwrócił na to uwagę Sąd odwoławczy w myśl art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego producent rolny, który otrzymuje świadczenia ze środków unijnych, powinien być zawsze gotowy do udokumentowania wydatkowanych środków pomocowych zgodnie z ich przeznaczeniem. Słusznie zatem organ wyjaśnił w odpowiedzi na skargę, że o ile zaskarżona decyzja zawiera jakiekolwiek uchybienia to nie można mówić, iż w rażący sposób narusza prawo bowiem nie została wydana wbrew wszystkim przesłankom zawartym w art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przesłanka zatem do wydania zaskarżonej decyzji została przez organ ustalona i wskazana w zaskarżonej decyzji. Wydając decyzje organ opierał się na stanie faktycznym i kierował się w danym momencie obowiązującymi przepisami, jak również starał się wykazać słuszność podjętej w sprawie skarżącego decyzji, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 107 § 3 i 11 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia w sprawie art. 6 i 8 k.p.a. bowiem fakt wydania decyzji nie odpowiadającej w całości żądaniu skarżącego nie uzasadnia naruszenia przez organ w tym zakresie prawa. Reasumując - w ocenie Sądu - zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów prawa i zawiera - zgodnie z dyspozycją art.107 § 3 k.p.a. wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku