V SA/Wa 1108/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Mirosława Pindelska po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Powiatu S. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia (...) kwietnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2010 postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną w komparycji postanowienia decyzję Ministra Rozwoju i Finansów Powiat [...] (dalej "Skarżący" lub "Powiat"), zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Mocą tego aktu Powiat został zobowiązany do zwrotu nienależenie uzyskanej części subwencji oświatowej ogólnej za rok 2010 w kwocie 1.141.129,00 zł. Uzasadniając wniosek Skarżący podniósł, że obecnie nie dysponuje kwotą, którą zobowiązany jest zwrócić. Zaznaczył, że jest jednym z najmniejszych powiatów województwa [...], a jego aktualna, trudna sytuacja budżetowa wynika głównie z likwidacji Szpitala Powiatowego im. [...] w S. Powiat ma bowiem do spłaty przejęte po szpitalu zobowiązania w kwocie ponad 2.600.000,00 zł oraz kredyt w kwocie ok 12.000.000,00 zł zaciągnięty w 2012 r. Skarżący ponadto boryka się ze zniszczeniami w infrastrukturze drogowej, a zabezpieczone na ten cel środku budżetowe nie pokrywają potrzeb. Zdaniem Powiatu zwrot części subwencji oświatowej na rok 2010, w wysokości znacznie przekraczającej kwotę obecnej subwencji oświatowej stanowi obciążenie niewspółmiernie, mające negatywny skutek na wysokość finansowania oświaty na jego terenie w latach następnych. Skarżący dodał, że na realizację zadań w zakresie oświaty i edukacji musi zabezpieczyć kwotę ponad 22.000.000,00 zł. Pismem procesowym z dnia [...] lipca 2017 r. Skarżący uzupełnił argumentację wniosku wskazując, że na dzień [...] czerwca 2017 r. Wieloletnia Prognoza Finansowa zakłada roczne dochody budżetu Powiatu na poziomie ogółem 55.720.327,00 zł. W ramach dochodów wpływy z tytułu subwencji mają wynosić 23.242.867,00 zł, z tytułu dotacji i środków przeznaczonych na cele bieżące 16.080.689,00 zł, dochody majątkowe mają przynosić 5.002.130,00 zł, w tym ze sprzedaży majątku 526.100,00 zł, a z tytułu dotacji środków przeznaczonych na inwestycje 4.476.030,00zł. Wydatki budżetu to ogółem 56.073.669,00 zł, i obejmują wydatki bieżące w kwocie 50.942.831,00 zł oraz wydatki majątkowe w kwocie 5.130.838,00 zł. Budżet Powiatu generowałby deficyty na poziomie 353.342,00 zł. Dodatkowo zostały przewidziane przychody z tytułu wolnych środków w wysokości 1.911.996,00 zł z przeznaczeniem na pokrycie deficytu oraz rozchodów w kwocie 1.558.654,00 zł. Skarżący podkreślił, że nie ma możliwości wprowadzenia zmian w budżecie celem zabezpieczenia środków na dokonanie zwrotu części subwencji, gdyż zmiany doprowadziłyby do zmniejszenia i tak już ograniczonych wydatków przeznaczonych na podstawowe funkcjonowanie jednostek organizacyjnych powiatu, m.in. na wynagrodzenia. Odnosząc się to twierdzeń zawartych w postanowieniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] czerwca 2017 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Powiat podkreślił, że istotnie kwota zwrotu stanowi tylko 2,1% jego dochodu w roku 2017 i 2.2% planowanych wydatków. Jednakże w planowanych wydatkach majątkowych udział środków własnych wynosi zaledwie 782.385,00 zł, zatem uważa, że konieczność zwrócenia kwoty dotacji pozbawiła by go możliwości realizacji większości wydatków majątkowych w wysokości 5.130.838,00 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Wskazana instytucja ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w razie stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Tym samym rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej co oznacza, że wnioskodawca, dążąc do wstrzymania wykonania aktu, musi złożyć stosowny wniosek i uprawdopodobnić, że istnieją przesłanki uzasadniające odstąpienie od zasady wykonalności orzeczeń ostatecznych. Zaznaczenia wymaga, że dla uwzględnienia wniosku nie są wystarczające samo przekonanie strony, iż wykonanie aktu wywoła szczególnie niekorzystne dla niej konsekwencje oraz uzasadniający to przekonanie wywód. Dokonując oceny wniosku o wstrzymanie Sąd musi oprzeć się na materiale dowodowym, pozwalającym zająć stanowisko. W przypadku gdy zaskarżony akt nakłada na wnioskodawcę zobowiązanie pieniężne nie wystarczy jedynie wykazać, że na skutek wykonania decyzji powstanie uszczerbek w majątku strony. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. wyraźnie bowiem stanowi o "znacznej szkodzie", a nie o szkodzie jakiejkolwiek. Skoro zatem Skarżący dąży do wykazania, że w jego przypadku dojdzie do wyrządzenia znacznej szkody, wskazując na swoją trudną sytuację finansową, to dla oceny, czy w stanie faktycznym sprawy rzeczywiście może dojść do takiej szkody, konieczne jest odniesienie kwoty zobowiązania do stanu majątkowego wnioskodawcy (postanowienie NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II FZ 718/13). Uzasadnienie wniosku winno się zatem odnosić do konkretnych okoliczności związanych z wykonaniem zaskarżonego aktu mogącymi wywołać znaczną szkodę majątkową, a zawarte w uzasadnieniu twierdzenia powinny znajdować odzwierciedlenie w odpowiednich dokumentach źródłowych. Brak wyczerpującego uzasadnienia wniosku i nie poparcie go odpowiednimi do tego dowodami uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (por. postanowienia NSA: z dnia 30 listopada 2004 r., sygn. GZ 120/04 i z dnia 18 maja 2004 r., sygn. FZ 65/04). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanego wniosku należy wpierw zauważyć, że zwrot dotacji nie wywoła stanu, który byłby nieodwracalny, skoro chodzi o świadczenie pieniężne, którego spełnienie z natury rzeczy jest odwracalne (por. postanowienie NSA z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GZ 80/09). W sytuacji ewentualnego uwzględnienia skargi istnieje oczywista możliwość zwrotu Skarżącemu kwoty objętej zaskarżoną decyzją, która została już wpłacona do budżetu państwa. Co do drugiej z przesłanek należy zwrócić uwagę, że na poparcie twierdzeń o swojej ciężkiej sytuacji finansowej Powiat nie przedstawił żadnej dokumentacji. Wprawdzie wskazywał na ciążące na nim zobowiązania finansowe z tytułu zaciągniętego kredytu oraz przejęcia zobowiązań pozostałych po likwidacji szpitala, jednak nie załączył żadnych dokumentów potwierdzających istnienie tych obciążeń i przede wszystkim ich zadeklarowanej wysokości. Z kolei problemy z zapewnieniem dostatecznych środków na naprawę infrastruktury drogowej nie są jakimiś szczególnymi trudnościami, właściwymi niejako dla Skarżącego, bowiem powszechnie wiadome jest, że borykają się z nimi niemalże wszystkie jednostki samorządu terytorialnego. Sąd nie mógł również dokonać rzetelnej oceny zaistnienia przesłanki niebezpieczeństwa wyrządzenia Skarżącemu znacznej szkody opierając się na podanych przez Powiat danych z wieloletniej prognozy finansowej. Przede wszystkim dokument ten nie został dostarczony do Sądu, a wobec fragmentaryczności przedstawionych danych nie ma możliwości weryfikacji ich prawdziwości i odniesienia do całości. Nadto trzeba mieć na uwadze, że wieloletnia prognoza finansowa nie jest odzwierciedleniem rzeczywistego stanu finansowego Powiatu. Jest to prognoza, czyli pewne przewidywania na przyszłość dokonywane poprzez wyciąganie wniosków z informacji posiadanych w momencie prognozowania. Przewidywania te mogą ale nie muszą okazać się trafne. Z kolei twierdzenia o trudnościach czy wręcz niemożności realizacji zadań do których Powiat jest powołany są bardzo ogólnikowe i abstrakcyjne. Skarżący nie podał jakich konkretnie zdań nie będzie mógł zrealizować i w jakim zakresie oraz na funkcjonowanie których jego jednostek organizacyjnych zabraknie mu środków (m.in. na wynagrodzenia) i ile tych środków zabraknie. Jak wskazano wyżej uzasadnienie wniosku winno odnosić się do konkretnych okoliczności, a nie zawierać jedynie pobieżne i nieprecyzyjne oświadczenia. Jeśli chodzi o uwagi Skarżącego stanowiące odpowiedź na argumentację zawartą w postanowieniu Ministra z dnia [...] czerwca 2017 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Sąd zauważa, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie o znaną mu z urzędu dokumentację finansową Powiatu, tj. sprawozdania z wykonania budżetu za rok 2016 oraz I kwartał roku 2017. Świadczy o tym treść tego aktu, przekazanego do Sądu wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Niestety Sąd nie dysponuje wspomnianymi sprawozdaniami, bowiem nie stanowią one części akt administracyjnych sprawy sądowej powstałej wskutek wniesienia skargi przez Powiat. W konsekwencji nie mogły zostać dostarczone do Sądu przez organ, a jak wspomniano wyżej Skarżący także ich nie przedłożył. Nie mając tych dokumentów Sąd nie może wypowiadać się w kwestii trafności wyciągniętych na ich podstawie wniosków. Zdaniem Sądu brak dokumentacji finansowej pozwalającej na zweryfikowanie uzasadnienia wniosku uniemożliwił dokonanie jego merytorycznej oceny. Tym samym należało uznać, że Skarżący nie uprawdopodobnił zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., zatem Sąd nie ma do czynienia z sytuacją, która uzasadniałaby zastosowanie wobec Powiatu wyjątkowego rozwiązania prawnego jakim jest ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.