V SA/Wa 1135/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant specjalista - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) maja 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz A. S. kwotę 497 złotych (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "ZUS") po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego przez A. S., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], odmawiającą umorzenia zadłużenia z tytułu składek. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Pismem z [...] grudnia 2017 r. A. S. (dalej: "Skarżący", "Wnioskodawca") złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. wniosek o umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek. W motywach wskazał na trudną sytuacją materialną oraz rodzinną. Organ wezwał Wnioskodawcę do dostarczenia wypełnionego oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby niebędącej przedsiębiorcą oraz PIT 37, PIT 38, PIT 40a za ostatni rok. W odpowiedzi na wezwanie Wnioskodawca przedstawił następujące dokumenty: Oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej, która nie prowadzi działalności gospodarczej, Pismo Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w C. H. B. z [...] stycznia 2018 r., Harmonogram spłat informujący o prognozowanej wysokości rat dla umowy pożyczki wystawiony przez Bank [...], Dowód opłaty za czynsz, Faktury za telefon i energię elektryczną, Przekaz pocztowy - potwierdzenie wypłaty świadczenia emerytalnego za 01/2018, Zaświadczenie lekarskie. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ZUS decyzją [...] lutego 2018 r. o numerze wskazanym wyżej, odmówił umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek, osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie [...] zł. Jednocześnie organ odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia ZUS wskazał, iż w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 października 2003 r. Wnioskodawca prowadził działalność gospodarczą. W tym okresie nie wywiązywał się z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenia z tytułu jej prowadzenia oraz składek za zatrudnionych pracowników. Powstałe zaległości zostały skierowane na drogę przymusowego dochodzenia. [...] września 2016 r. postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone, w związku z zawarciem umowy o rozłożeniu należności na raty. Zgodnie z harmonogramem spłat termin ostatniej raty przypada na 20 stycznia 2021 r. Wskazano, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że Wnioskodawca jest rencistą i z tego tytułu otrzymuje świadczenie w kwocie [...] zł netto miesięcznie, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i nie korzysta z pomocy OPS. W dalszej części uzasadnienia ZUS powołał przepisy będące podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że należności Wnioskodawcy są przedmiotem przymusowego dochodzenia prowadzonego przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w C. Postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone [...] września 2016 r., w związku z zawartą umową o rozłożeniu należności na raty. Naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy nie stwierdził braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Z tych powodów nie ustalono istnienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Uniemożliwia to pozytywne rozstrzygnięcie wniosku Skarżącego na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778 ze zm.), dalej: "u.s.u.s.", i wydanie decyzji o umorzeniu należności na tej podstawie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 tego artykułu jednoznacznie określa, iż należności te mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, chyba, że zachodzi sytuacja określona w art. 28 ust. 3a, który otwiera możliwość uwzględnienia innych przesłanek umorzenia jednakże wyłącznie w odniesieniu do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia. W przypadku tym należności, ale wyłącznie z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Sytuacje całkowitej nieściągalności zostały enumeratywnie wymienione w art. 28 ust. 3 u.s.u.s.: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 2171); 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2016 r. poz. 800); 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Do Wnioskodawcy, zdaniem organu, nie ma również zastosowania przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141 poz. 1365), dalej: "rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne", ponieważ Skarżący nie prowadzi już działalności gospodarczej. Organ stwierdził również, że Strona nie przedstawiła żadnych dokumentów, które potwierdziłyby okoliczności, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia. ZUS wskazał, że sytuacja materialna Wnioskodawcy jest trudna, jednakże stan ten nie ma charakteru trwałego, pozwalającego na podjęcie pozytywnej decyzji w zakresie umorzenia. Podkreślono przy tym, że nie zasługuje na akceptację sytuacja, kiedy zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek miałyby być umorzone, natomiast uiszczane w ratach miałyby być należności na rzecz osoby cywilnoprawnej (Banku). Zarówno zaległości Banku jak i dług składkowy mogą być dochodzone z pobieranego przez Wnioskodawcę świadczenia rentowego, zatem przyznawanie prymatu długowi cywilnoprawnemu jest nieuzasadnione. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W wyniku jego rozpatrzenia ZUS decyzją z [...] maja 2018 r. o numerze wskazanym wyżej, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając dokonane ustalenia za słuszne i zgodne pod względem faktycznym i prawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie jego sprawy. Wskazał na swoją trudną sytuację zdrowotną, materialną i życiową. Podkreślił, iż nie miał świadomości powstałych zaległości, nie otrzymywał od ZUS żadnej informacji nt. jakichkolwiek nieprawidłowości w opłacaniu składek, przez co nie miał możliwości uregulowania swojej sytuacji i dokonania wymaganych wpłat. W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko i argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie, stosownie do treści przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi jest odmowa umorzenia Skarżącemu należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek, osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek oraz odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie [...] zł oraz odmowa umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie [...] zł. Sąd wskazuje, że organ administracji rozpatrując wniosek o umorzenie należności działa w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. Tak przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07). Wydanie aktu uznaniowego poprzedzać winno należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Wszystkie te elementy winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2494/13). Sądowa kontrola legalności takich decyzji jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Stwierdzenie przez ustawodawcę, że organ może umorzyć należności, nie oznacza jednak dowolności (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2012 r. sygn. II GSK 1545/11). Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej analizy wszystkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Wybór kierunku rozstrzygnięcia winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Kontrola Sądu obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, czy ustalone okoliczności faktyczne zostały poddane wnikliwiej i rzetelnej ocenie. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Sądu, organ nie ocenił rzetelnie i wnikliwie faktycznych aktualnych możliwości płatniczych Strony. Zawarte w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie, iż nie zostały spełnione przesłanki umorzenia przedmiotowych należności w kontekście przedstawionej przez Stronę sytuacji majątkowej i życiowej, pozostaje w logicznej sprzeczności ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W tym zakresie Sąd podziela zarzuty skargi, iż przedstawione przez Skarżącego fakty wymagały od organu pogłębionej refleksji w tym przedmiocie. Sąd zwraca uwagę, że organ całkowicie pominął sytuację zdrowotną Skarżącego w kontekście przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na którą Skarżący wskazuje w odwołaniu od decyzji. Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W tym zakresie Zakład, w odniesieniu do przesłanek określonych w § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 ww. rozporządzenia stwierdził, że fakt, iż Skarżący pobiera świadczenie rentowe oznacza, że przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia nie ma zastosowania. Natomiast oceniając sytuację materialną Skarżącego Zakład stwierdził, że wydatki miesięczne, w łącznej kwocie przekraczającej wysokość świadczenia rentowego (co wynika z zsumowania przedstawionych w uzasadnieniu decyzji kwot wydatków) nie uzasadniają spełnienia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Należy wskazać, że decyzja uznaniowa może być uchylona przez sąd w przypadku stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju naruszenia miały miejsce w rozpoznawanej sprawie, organ pozostawił bowiem poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez Stronę pomijając istotny dla rozstrzygnięcia fakt złego stanu zdrowia Skarżącego. Natomiast oceny sytuacji materialnej w kontekście przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia organ dokonał wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego. Sąd podkreśla, że z zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a., będącej naczelną zasadą postępowania administracyjnego wynika, iż organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2001 r. sygn. akt I SA 1110/01). Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 K.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy, nie został właściwie rozpatrzony i oceniony, co narusza art. 77 §1 i art. 80 K.p.a. Organ niedostatecznie bowiem wziął pod uwagę specyficzną indywidualną, obiektywnie trudną sytuację Skarżącego. Z tych powodów, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie mieści się w sferze swobodnego uznania administracyjnego lecz nosi cechy dowolności, a ustalenia dokonane przez organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego są niepełne i w konsekwencji niewyczerpująco rozpatrzone. Ponownie rozpoznając sprawę organ - mając na uwadze wskazania Sądu - winien poddać wnikliwej analizie sytuację życiową i materialną Skarżącego, ze szczególnym uwzględnieniem stanu zdrowia, dochodów i niezbędnych wydatków, biorąc pod uwagę konieczność utrzymania gospodarstwa domowego na poziomie niezagrażającym egzystencji oraz uwzględniając obciążenia wynikające z innych tytułów, a następnie rozważyć, czy w stosunku do Skarżącego zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie przedmiotowych należności. Analiza ta winna być dokonana w ramach zakreślonych wskazanymi przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu przepisami prawnymi. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy p. p. s. a., orzekł jak w sentencji wyroku.