V SA/Wa 1190/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA Irena Kudiura, Asesor WSA Andrzej Kania (spr.), , Protokolant Krzysztof Muszakowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2007 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia (...) stycznia 2007 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi z 6 lutego 2007 r. wniesionej przez P. M. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako Prezes Zakładu) z (...) stycznia 2007 r. nr (...) , utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako Zakład) z (...) listopada 2006 r. nr (...) o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Strona pismem z (...) listopada 2002 r. wystąpiła do Zakładu o umorzenie składek za okres od lipca 2002 r. do 29 października 2002 r. W uzasadnieniu wskazała, że prowadziła pizzerię --M. P.-- w Ł. Działalność ta nie była dochodowa a wszelkie uzyskane środki finansowe przeznaczała na spłatę pożyczki z PFRON zaciągniętej na rozpoczęcie działalności. Oświadczyła, że (...) października 2002 r. w lokalu miała miejsce kradzież z włamaniem a złodzieje po wyniesieniu sprzętu grającego, zdemolowali i podpalili lokal. Następnie pismem z (...) marca 2005 r., strona ponownie wystąpiła o umorzenie zaległych składek podkreślając, że jej sytuacja przedstawiona we wcześniejszym piśmie uległa jeszcze pogorszeniu. Wskazała, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, pozostającą na utrzymaniu mamy, nie posiadającą majątku oraz dochodów. Dodała, że od (...) stycznia 2005 r. przebywa w szpitalu oraz, że przewidziany okres rehabilitacji przekracza 6 miesięcy. Zakład pismem z (...) kwietnia 2005 r., nr (...) poinformował stronę, że jej wniosek nie został rozpatrzony z uwagi na brak możliwości ustalenia prawidłowego stanu zadłużenia. Wezwał jednocześnie stronę do złożenia prawidłowych dokumentów zgłoszeniowych i rozliczeniowych za okres prowadzenia działalności. Stwierdził, że nie wywiązanie się z tego obowiązku spowoduje konieczność ustalenia należności w drodze postępowania kontrolnego. Kolejnym pismem z (...) maja 2005 r. strona ponowiła prośbę o umorzenie składek. Powołała się na wcześniejsze wystąpienia w sprawie umorzenia. Odpowiadając na powyższy wniosek Zakład pismem z (...) czerwca 2006 r., nr (...) ponownie wezwał stronę do korekty dokumentów rozliczeniowych. Następnie pismem z (...) października 2006 r. Strona poinformowała Zakład o uzupełnieniu brakujących dokumentów. Jednocześnie podtrzymała wniosek o umorzenie zaległości. Po rozpatrzeniu wniosku z (...) października 2006 r., decyzją z (...) listopada 2006 r., nr (...) Zakład odmówił umorzenia stronie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres 08-10.2001 r.; 07-10.2002 r. w łącznej kwocie (...) zł., ubezpieczenie zdrowotne za okres 10.2001 r.; 07-10.2002 r. w łącznej kwocie (...) zł., Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 08-09.2001 r.; 01.2002 r.; 07-10.2002 r. w łącznej kwocie (...) zł. W podstawie prawnej orzeczenia powołał przepis art. 83 oraz art. 28 ust. 1 oraz 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r., Nr 137, poz. 887 ze zm); powoływanej dalej jako ,,u.s.u.s--. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył argumenty podniesione przez stronę we wniosku o umorzenie należności, powołał się również na dokumenty zgromadzone w toku postępowania administracyjnego. Odnosząc się do art. 28 ust. 3 u.s.u.s. organ stwierdził, że nie wyczerpany został okres dochodzenia należności oraz, że istnieje możliwość dochodzenia zadłużenia w chwili podjęcia przez stronę stałej pracy. Nie występuje zatem całkowita nieściągalność. Stwierdził, że stan zdrowia nie ogranicza zdolności strony do pracy ponieważ świadczenie rentowe było przyznane do (...) marca 2000 r. a dokumenty dotyczące stanu zdrowia strony dotyczą okresu od 07.2003 r. do 04.2005 r. a więc już po zakończeniu działalności gospodarczej. Aktualnie strona jest zdolna do podjęcia pracy. W okresie od 03.2000 r. do 02.2004 r. strona pobierała zasiłek dla bezrobotnych a w 2005 r. uzyskiwała dochody z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o dzieło, jednakże nie podjęła nawet próby spłaty zadłużenia. Zakład odniósł się do argumentu strony, że prowadzona przez nią działalność nie była dochodowa i stwierdził, że prowadzenie działalności gospodarczej powinno być poprzedzone planem finansowym opartym na wnikliwej analizie sytuacji rynkowej danej branży. Zauważył nadto, że fakt umorzenia pożyczki udzielonej przez PFRRON na rozpoczęcie działalności, na który powołuje się strona, nie ma wpływu na umorzenie zaległych składek. Zasady udzielania takich pożyczek zakładają ich umorzenie nie mają one jednak zastosowania do umarzania zaległości wobec ZUS. Prezes Zakładu, po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), powoływanej dalej jako: ,,k.p.a.--, decyzją z (...) stycznia 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu z (...) listopada 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w okresie od 01.06.1999 r. i 01.07.2002 r. strona zatrudniała pracowników a składki w części finansowanej przez ubezpieczonych nie zostały uregulowane. Zgodnie z art. 30 u.s.u.s. należności finansowane przez ubezpieczonych nie mogą być objęte jakakolwiek ulgą. Organ odwoławczy powołując się na treść art. 28 ust. 3 u.s.u.s stwierdził, że nadal brak jest podstaw do umorzenia nalaności z powodu ich całkowitej nieściągalności. Jak wynika z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz z informacji podanych w odwołaniu sytuacja strony nie uległa zmianie. Organ zauważył, że strona jest zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku oraz, ze pozostaje na utrzymaniu matki, która jest emerytką. Prezes Zakładu zgodził się ze stwierdzeniem organu I instancji, że stan zdrowia strony nie ogranicza jej zdolności do podjęcia pracy a w przypadku podjęcia stałej pracy dochody uzyskiwane z tytułu zatrudnienia mogą być podstawą do prowadzenia skutecznej egzekucji. Brak jest także podstaw do umorzenia zaległości na podstawie art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytuł składek na ubezpieczenie społeczne. Umorzenie zaległych składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na stan zdrowia oraz inne względy społeczne, jest realnie niemożliwe wywiązanie się ze zobowiązań wobec ZUS a w niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję Prezesa Zakładu, skarżący nie zgodził się z zaskarżoną decyzją. Stwierdził, że spełnia przesłanki umorzenia należności określone w art. 28 u.s.u.s. Powołał się jednocześnie na sytuację materialną potwierdzoną protokołem całkowitej nieściągalności sporządzonym przez Naczelnika (...) Urzędu Skarbowego Ł.. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako: ,,p.p.s.a.--, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami procedury administracyjnej jak i z normami prawa materialnego doszedł do przekonania o konieczności uchylenia skarżonej decyzji. W ocenie Sądu zaskarżona w sprawie decyzja została wydana z istotnym naruszeniem przepisów formalnych, zawartych w k.p.a., co czyniło zasadnym uwzględnienie skargi. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają jednak organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek należy do kompetencji organów.. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Z 2003 r., Nr 141, poz. 1365 ze zm.). Z kolei w myśl art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 tej ustawy. Natomiast przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się zatem sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli." Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym -stosownie do treści art. 107 k.p.a.- jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, (...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...). Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Kierując się powyższym, należało stwierdzić, iż zaskarżona w sprawie decyzja wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, jest wadliwa z powodu naruszenia przez Prezesa Zakładu powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 jak również art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zgodnie z art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przepis § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stanowi, że umorzenie składek może nastąpić jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodzin, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności (podkreślenie własne Sądu). We wniosku o umorzenie należności, jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący podnosił, że w lokalu w którym prowadził działalność miała miejsce kradzież oraz, że lokal ten uległ zniszczeniu i podpaleniu przez nieznanych sprawców - co doprowadziło do przymusowego zakończenia tej działalności. Prezes Zakładu nie rozważał powyższych okoliczności chociaż poniesienie strat materialnych w wyniku nadzwyczajnego wydarzenia - jakim jest kradzież oraz zniszczenie i podpalenie lokalu - może uzasadniać umorzenie należności z tytułu składek na podstawie § 3 ust. 1 pkt 2 cytowanego powyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Skutki powołanego przez Skarżącego zdarzenia były dalej idące niż przewidziane w powołanym przepisie, doprowadziły bowiem jak podał Skarżący do zlikwidowania działalności gospodarczej. Pomimo tego organ odwoławczy stwierdził, że wobec skarżącej nie zachodzą okoliczności uzasadniające uwzględnienie wniosku o umorzenie zaległości także na podstawie art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej. Rozstrzygnięcie w tym zakresie jest dowolne i z tego względu nie poddaje się kontroli Sądu. Treść uzasadnienia omawianej decyzji nie pozwala - w ocenie Sądu - uznać, iż organ wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków, wynikających z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Warto w tym miejscu wskazać, że w nauce prawa administracyjnego jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechny jest pogląd, iż działanie organu II instancji (w rozpatrywanej sprawie Prezesa Zakładu rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do którego, na mocy art. 83 ust. 4 u.s.u.s.., stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego) nie ma charakteru kontrolnego lecz jest działaniem merytorycznym, jest ono takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu I instancji. Na merytoryczną stronę rozstrzygnięcia organu odwoławczego zwrócił uwagę Sąd Najwyższy, który w uchwale stwierdził, iż chodzi o to by, "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uch. SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). Jednakże zarówno z akt administracyjnych jak również z lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika niezbicie, że Prezes Zakładu nie przeprowadził postępowania merytorycznego w odniesieniu do powołanych przez skarżącego okoliczności o charakterze nadzwyczajnym, którego wynik uprawniałby do zaakceptowania stanowiska organu I instancji co do nie wystąpienia w sprawie przesłanek do umorzenia należności na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. Decyzja nie wyjaśnia dlaczego wskazane przez Skarżącego we wnioskach okoliczności nie uzasadniają umorzenia należności, co wskazuje w ocenie Sądu, że została wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. -i w zw. z tym- art. 11 k.p.a. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Prezesa Zakładu winny zostać wyeliminowane wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości. W szczególności organ II instancji powinien wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości czy wskazane przez Skarżącego zdarzenia ( kradzież z włamaniem, zniszczenie i podpalenie lokalu z (...) października 2002 r.) rzeczywiście miały miejsce oraz jaki był rozmiar poniesionych przez Skarżącego strat a także czy zdarzenie to było powodem zaprzestania prowadzenia działalności. Ustalenia te pozwolą następnie na ocenę czy w sprawie zachodzi przesłanka określone w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Powyższe winno znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę. Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy, przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności. Organ, orzekając na podstawie przepisu opartego na uznaniu administracyjnym, tak jak w niniejszej sprawie, ma bowiem prawo wyboru rozstrzygnięcia, a to znaczy, że nawet w sytuacji uznania, iż strona spełnia przesłanki w nim wskazane, może wydać negatywne dla niej orzeczenie, przy czym, przed jego podjęciem winien rozważyć interes społeczny i słuszny interes strony, tj. w odpowiedni logiczny sposób przedstawić swoje argumenty również i w tym zakresie. Ponadto Sąd zauważa, iż od momentu złożenia przez Skarżącego pierwszego wniosku o umorzenie należności z tytułu składek (pismo z (...) listopada 2002 r.) do wydania decyzji przez organ I instancji upłynęło ponad 4 lata. W tym czasie Skarżący wielokrotnie ponawiał swoje wnioski, jednakże dopiero czwarte z kolei wystąpienie Skarżącego doprowadziło do merytorycznego rozpoznania sprawy. Takie działanie Zakładu w sposób wyraźny narusza art. 12 § 1 k.p.a. obligujący organy administracji publicznej do wnikliwego i szybkiego działania oraz posługiwania się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Nieuzasadniona zwłoka w rozpoznaniu sprawy Skarżącego doprowadziła do naliczenia i obciążenia Skarżącego odsetkami za zwłokę od należnych składek w znacznej wysokości. W tej sytuacji, niezależnie od powyższych wskazań Sądu co do dalszego prowadzenia sprawy, organ odwoławczy powinien uwzględnić zwłokę w rozpoznaniu sprawy przy ocenie zasadności umorzenia odsetek. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes Zakładu stwierdził, że Skarżący zatrudniał pracowników oraz, że składki finansowane przez ubezpieczonych nie zostały uregulowane. W myśl art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 tej ustawy co oznacza brak prawnej możliwości ich umorzenia. Z sentencji wydanych w sprawie decyzji jak również ich uzasadnień nie wynika jednak rozróżnienie wysokości tych zaległości oraz okresów jakich dotyczą. Zatem oddalenie skargi, w ocenie Sądu, w części dotyczącej składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek byłoby nieczytelne nie tylko dla Sądu ale również dla Skarżącego a związku z tym niecelowe. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na negatywny charakter zaskarżonej decyzji Sąd nie uznał za zasadne zastosowania przepisu określonego w art. 152 p.p.s.a.