V SA/Wa 12/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący – sędzia WSA Beata Krajewska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowym poprzez zwolnienie od kosztów sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej postanawia: odmówić przyznania praw pomocy w zakresie częściowym poprzez zwolnienie od kosztów. Powiat D. wystąpił z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych. W oświadczeniu o majątku i dochodach wskazano, iż stan środków finansowych Powiatu na dzień 31 października 2014 r. wynosi 274.421.153,19 zł, wartość środków trwałych według bilansu za ostatni rok wynosi 269.617.708,49 zł, natomiast wysokość zysku za ostatni rok obrotowy wyniosła 4.957.391,55 zł. Skarżący wskazał, iż posiada dwa rachunki bankowe ze stanem 971.891,81 zł – środki własne oraz 2.000000,00 zł – kredyt. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, iż w chwili obecnej sytuacja majątkowa Powiatu jest trudna i nie pozwala na poniesienie kosztów odpłatnej pomocy prawnej przy wykorzystaniu własnych zasobów majątkowych. Podniesiono, z miesięczne wydatki na utrzymanie wszystkich jednostek organizacyjnych powiatu wynoszą 4.425.825 zł (np. za miesiąc listopada 2014 r.). Zarządzeniem z dnia 4 lutego 2015 r. wezwano Powiat do złożenia kopii uchwał budżetowych Powiatu [...] na rok 2014 i 2015. W odpowiedzi Powiat nadesłał pismo z dnia 13 lutego 2015 r., do którego załączyła kopię uchwały Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia 20 grudnia 2014 r. w sprawie uchwalenia budżetu na rok 2014 r. wraz z załącznikami oraz kopię uchwały Rady Powiatu [...] nr [...] r. z dnia 23 stycznia 2015 r. wraz z załącznikami. Rozpoznając wniosek zważyć należało, co następuje: Zasadą jest, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie (art. 199 p.p.s.a.). Wyjątkiem od powyższej zasady jest instytucja prawa pomocy, która winna być stosowana tylko w sytuacjach, w których zdobycie przez stronę środków na sfinansowanie udziału w postępowaniu jest rzeczywiście obiektywnie niemożliwe. W myśl art. 245 § 1 p.p.s.a. prawo pomocy może być przyznane w zakresie całkowitym lub częściowym. Prawo pomocy w zakresie całkowitym obejmuje zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego (art. 245 § 2 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 246 § 2 pkt 2 p.p.s.a. prawo pomocy w zakresie całkowitym może być przyznane osobie prawnej, a także innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, gdy wykaże, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania. Użyty w przepisie art. 246 § 2 pkt 2 p.p.s.a zwrot "gdy wykaże" jednoznacznie wskazuje, że na osobie prawnej lub innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej ubiegającej się o przyznanie prawa pomocy ciąży obowiązek wykazania, że ziściła się przesłanka do pozytywnego rozpoznania wniosku. Jednakże strona ubiegająca się o zwolnienie od obowiązku partycypowania w kosztach postępowania obowiązana jest wykazać nie tylko, że nie posiada adekwatnych środków na poniesienie kosztów postępowania, ale również, że nie ma ich mimo, iż podjęła wszelkie niezbędne kroki, aby zdobyć fundusze na pokrycie tych wydatków (J.P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Warszawa 2008 r., str. 587). Ponadto podkreślić należy, że udzielenie stronie prawa pomocy jest formą dofinansowania z budżetu państwa, które powinno mieć miejsce tylko w sytuacji gdy istnieją uzasadnione powody do przerzucenia ciężaru dotyczącego danej osoby lub podmiotu na współobywateli. Z ich bowiem środków pochodzą dochody budżetu państwa, z których pokrywa się koszty postępowania sądowego w razie zwolnienia strony skarżącej z obowiązku ich ponoszenia. Pamiętać również należy, że strona występująca na drogę postępowania sądowego winna mieć świadomość obowiązku ponoszenia kosztów tego postępowania i wnosząc o zwolnienie z tego obowiązku, uprawdopodobnić w sposób wiarygodny i rzetelny, że zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku. Jedynym kryterium oceny wniosku o przyznanie prawa pomocy jest kryterium finansowe (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II GZ 751/13). Przenosząc powyższe rozważania na kanwę rozpoznawanego wniosku, Sąd uznał, że wniosek strony skarżącej nie zasługiwał na uwzględnienie. Dokonując takiej oceny Sąd uwzględnił specyfikę funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego, jaką w rozpoznawanej sprawie jest gmina, której mieszkańcy tworzą wspólnotę samorządową (art. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 594). Samorząd gminny jest formą ustrojową zdecentralizowanej administracji publicznej, wykonującą przydzielone mu w drodze ustawy zadania własne na własną odpowiedzialność, a wykonywanie zadań o charakterze publicznym powierzone zostało radom oraz zarządom gmin (tak: J.P. Tarno w: Samorząd terytorialny w Polsce pod red. J.P. Tarno, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2002, s. 20-26.). Natomiast budżet jednostki samorządu terytorialnego jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki i jest uchwalany w formie uchwały budżetowej (art. 211 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - Dz. U. z 2013 r. poz. 885). Uchwała ta stanowi podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym. W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być wprawdzie tworzone rezerwa ogólna i rezerwy celowe. Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Z przyczyn obiektywnych bowiem nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkie przyszłe wydatki budżetowe, preliminując je w sposób adekwatny. Funkcją rezerw jest przede wszystkim zabezpieczenie właściwego wykonania uchwalonego budżetu. Rezerwa ogólna tworzona jest w budżecie jednostki samorządu terytorialnego obligatoryjnie, a jej wysokość nie może przekraczać 1% zaplanowanych wydatków budżetowych. Na etapie tworzenia budżetu rezerwa ogólna nie jest sprecyzowana, a ustanowiony limit może być przeznaczony na jakiekolwiek cele budżetowe, tj. na wydatki związane z realizacją zadań publicznych należących do kompetencji danej jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże nie należy przez to rozumieć zupełnej swobody w rozdysponowaniu takiej kwoty, gdyż wykonywanie budżetu związane jest ściśle z realizowaniem zadań własnych, jak i zleconych na podstawie poszczególnych ustaw. Z powyższego wynika, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego jest specyficzną instytucją działającą na podstawie i w granicach określonych przepisami prawa, a jej swoboda w dysponowaniu środkami pieniężnymi jest znacznie ograniczona i odmienna niż w przypadku przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej. Aczkolwiek nie może umknąć uwadze Sądu fakt, że ustawodawca w postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadził zwolnienia od opłat sądowych Skarbu Państwa, instytucji państwowych oraz jednostek samorządu terytorialnego. Podmioty te powinny zatem uwzględniać w swojej działalności koszty niezbędne do prowadzenia postępowań sądowych, albowiem w przeciwnym wypadku zostaną pozbawione możliwości realizacji swych praw przed sądem. Nie może budzić wątpliwości teza, że możliwość składania skarg na działalność organów administracji wiąże się z wszczynaniem przez obywateli postępowań sądowych. W orzecznictwie podkreśla się, iż prawo pomocy powinno być udzielane przede wszystkim podmiotom pozbawionym źródeł stałego dochodu i majątku, a także możliwości uzyskania środków na prowadzenie procesu z jakichkolwiek źródeł stałego dochodu i majątku, a także możliwości uzyskania środków na prowadzenie procesu z jakichkolwiek źródeł, nie może być zaś traktowane jako forma zabezpieczenia innych wydatków, uznanych przez stronę za priorytetowe, a nie mających obiektywnie takiego charakteru ( np. wydatków, których poniesienie może być odroczone bez uszczerbku dla budżetu gminy, gdyż nie będzie się wiązało z koniecznością zaciągnięcia kolejnych zobowiązań finansowych, powodując w ten sposób powstanie lub zwiększenie deficytu i trudności w utrzymaniu płynności finansowej); por. postanowienie NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r. o sygn. II OZ 677/12 ( orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej pod adresem www. Orzeczenia.nsa.gov.pl) Sąd ustalił, że w dniu składania wniosku o prawo pomocy gmina posiadała na kontach łącznie 11.71891,81 zł, zaś w budżecie zatwierdzonym uchwałą z 20 grudnia 2013 r. utworzono rezerwę ogólną w wysokości 387.390,00 zł., oraz rezerwę celową w wysokości 1.362.610 zł w której zabezpieczono kwotę 1.000000 zł na ewentualne wydatki związane ze zwrotem subwencji ogólnej w części oświatowej (k-153 akt sądowych). Natomiast rezerwa ogólna wynikająca z uchwały budżetowej z dnia 23 stycznia 2015 r. (k-212 akt sądowych) wynosi 103.500,00 zł. W związku z powyższym w ocenie Sądu zwolnienie od kosztów sądowych gminy byłoby niezasadne. Skarżący bowiem posiada zarówno stałe źródło dochodów, majątek oraz środki finansowe zgromadzone na rachunku bankowym, które może przeznaczyć na koszty sądowe. Skarżący nie wykazał takich okoliczności, które wskazywałyby na niemożność przesunięcia wydatków, których przesunięcie spowodowałoby konieczność zaciągania nowych zobowiązań, powodując w ten sposób powstanie lub zwiększenie deficytu i trudności w utrzymaniu płynności finansowej. Przeciwnie, zdaniem Sądu skarżący może przesunąć wydatki, których poniesienie może być odroczone bez uszczerbku dla budżetu powiatu, gdyż nie będzie się wiązało z koniecznością zaciągnięcia kolejnych zobowiązań finansowych, o czym świadczy m.in. ustanowienie w budżecie na 2014 r. rezerwy celowej w wysokości 1.362.610 zł w której zabezpieczono kwotę 1.000000 zł na ewentualne wydatki związane ze zwrotem subwencji ogólnej w części oświatowej. Z powyższego wynika, że Powiat ustalając budżet na rok 2014 r. zakładał, że będzie zmuszony ponosić wydatki ze względu na zwrot ww. subwencji, a więc także ponosić koszty sądowe. Także w uchwale budżetowej na rok 2015 r. Powiat ustanowił rezerwę ogólną, z której może przeznaczyć środki na uiszczenie kosztów sądowych. Z powołanych względów Sąd stwierdził, że złożony wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem przyznanie prawa pomocy osobom prawnym ustawodawca uzależnił od wykazania braku środków na pokrycie kosztów sądowych, nie czyniąc wyjątków pozwalających na przyjęcie spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki z art. 246 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w sytuacji, w której będące w jego dyspozycji środki zostają przeznaczone na inne cele. Zdaniem Sądu, próba wskazywania na fakt niezabezpieczenia w planie wydatków bieżących powiatu środków na postępowanie sądowe wszczęte skargą na decyzję Ministra Finansów nie może przemawiać za uprzywilejowanym traktowaniem skarżącego Powiatu i przyznaniem mu prawa pomocy we wnioskowanym zakresie. Powiat nawet będąc w trakcie realizacji licznych inwestycji, powinien uwzględnić w swoich wydatkach również konieczność posiadania środków finansowych pozwalających mu na uczestnictwo w postępowaniach sądowych wynikających z bieżącej działalności powiatu (co pośrednio uczynił w uchwale budżetowej za rok 2014 - rezerwa celowa) w szczególności, że powiat w dacie złożenia wniosku takie wolne środki posiadał i co więcej wiedział o obowiązku uiszczenia wpisu sądowego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.