V SA/Wa 1202/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Protokolant specjalista - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia (...) kwietnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu grzywny; uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z (...) lutego 2017 roku. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2017 r. [...] w przedmiocie odmowy umorzenia w całości grzywny nałożonej w drodze mandatów karnych kredytowanych: seria Aa numer [...] w wysokości 200 zł oraz seria Aa numer [...] w wysokości 200 zł - Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu w/w. decyzji organ przywołał m.in. następujące okoliczności faktyczne i prawne: Pismem z [...] grudnia 2016 r. B.S. zwróciła się do Głównego Inspektora Transportu Drogowego z wnioskiem o umorzenie w całości kary grzywien nałożonych w drodze mandatów karnych kredytowanych: seria Aa numer [...] w wysokości 200 zł oraz seria Aa numer [...] w wysokości 200 zł. Wnioskodawczyni wyjaśniła, że w chwili obecnej jej sytuacja finansowa nie pozwala na uregulowanie należności, tym bardziej że całe życie jeździła bezwypadkowo. Do wniosku strona załączyła oświadczenie o majątku, dochodach i źródłach utrzymania oraz kopię decyzji ZUS o waloryzacji świadczenia emerytalnego. Decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił umorzenia w całości grzywny. Pismem z 15 marca 2017 r. strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym przedstawiła swoją trudną sytuację zdrowotną oraz finansową. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nie znalazł podstaw do zmiany decyzji, gdyż w jego ocenie trudno w niniejszej sprawie dopatrzyć się przesłanek umożliwiających umorzenie przedmiotowej należności. Organ wskazał, iż powszechnie obowiązującą zasadą w polskim porządku prawnym jest obowiązek regulowania należności wobec Skarbu Państwa, natomiast umorzenie należności pieniężnej w całości należy traktować jako instytucję o charakterze zupełnie wyjątkowym. Przepisy o finansach publicznych określające tryb i zasady umarzania w całości należności pieniężnych mają bowiem charakter norm szczególnych i w związku z tym winny być interpretowane w sposób zwężający. Zważył, iż sposób rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie umorzenia w całości nałożonej kary pieniężnej ustawodawca pozostawił swobodnemu uznaniu kierownika państwowej jednostki budżetowej lub dysponentowi części budżetowej, przy spełnieniu jednej z przesłanek zawartych w ww. przepisach ustawy o finansach publicznych. Wyjaśnił, iż w postępowaniu o udzieleniu ulgi w spłacie nałożonej kary pieniężnej organ bada przede wszystkim sytuację finansową strony. Dalej GITD wywodził, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, iż zobowiązana prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Z przedłożonego oświadczenia wynika, że wnioskodawczyni w okresie trzech ostatnich miesięcy przed złożeniem wniosku otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 1.093,82 zł, ponosi miesięczne wydatki tj. opłaty za czynsz, energię elektryczną, telefon/internet, benzynę w łącznej kwocie 725 zł, a pozostałą kwotę przeznacza na żywność. Wnioskodawczyni posiada mieszkanie o pow. 50 m² oraz samochód Opel Corsa z 2016 r. Nadto organ wskazał, że prowadzone wobec strony postępowanie komornicze pokryło zobowiązania w kwocie 330 tys. zł, co w ocenie organu pozwala na przyjęcie, że w zgromadzonym majątku pozostawały w dyspozycji strony odpowiednie środki na spłatę długu wobec byłego męża. Wskazano również, że poważny stan zdrowia strony nie jest jedyną przesłanką determinującą do udzielenia ulgi w spłacie grzywny. W ocenie organu, materiał dowodowy przedstawiony przez stronę nie uzasadnia umorzenia grzywny w całości. Zastosowanie ulgi jest bowiem możliwe wyłącznie w razie ustalenia, że stan faktyczny sprawy należy do wyjątkowych, a więc takich, w których sytuacja strony w sposób oczywisty wymaga, aby interes fiskalny Państwa ustąpił miejsca interesowi dłużnika. W sytuacji posiadania przez stronę dochodu w postaci świadczenia emerytalnego nie pozwala to uznać, że jej sytuacja uzasadnia udzielenia najdalej idącej ulgi, tj. umorzenia kary pieniężnej w całości. GITD wskazał, że pod rozwagę strony daje możliwość wystąpienia z nowym wnioskiem o rozłożenie płatności kar grzywien na raty. Przy czym zwrócił uwagę na fakt, że samochód strony został wyprodukowany w 2016 r. co wskazuje na jego znaczną wartość i prowadzi do wniosku, że strona dysponowała środkami pieniężnymi na jego nabycie w poprzednim roku kalendarzowym czyli w roku w którym doszło do popełnienia wykroczenia. W skardze na powyższą decyzję Skarżąca oświadczyła, że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji zdrowotnej. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w obu decyzjach. Pismem procesowym z 9 listopada 2017 r. stanowiącym uzupełnienie skargi pełnomocnik strony skarżącej zarzucił organowi naruszenie: - art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez odmowę umorzenia na wniosek zobowiązanego w sytuacji kiedy jak wynika z wniosku i dokumentów do niego załączonych, że Skarżąca: posiada emeryturę w wysokości 1093,00 zł (zaświadczenie ZUS), nie dorabia do emerytury (roczne obliczenie podatku przez organ), jak wynika z oświadczenia o majątku, dochodach i źródłach utrzymania nie posiada majątku (prócz mieszkania 50 m² i samochodu nabytego po podziale majątku wspólnego po rozwodzie), średnie wydatki miesięczne na mieszkanie i utrzymanie bez wyżywienia to ok. 750 zł, przebyte choroby i operacie a także planowane zabiegi i aktualne choroby i tym samym uznanie przez organ, że nie zachodzi ważny interes zobowiązanego lub in publiczny, co miało wpływ na wynik sprawy, - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez brak wszechstronnej wyjaśnienia okoliczności faktycznych w celu oceny zaistnienia czy też braku zaistnienia ważnego interesu zobowiązanego lub interesu publicznego a przez to wydanie decyzji uznaniowej, która zawiera braki poprzez jej nienależyte uzasadnienie i nie odniesienie się w niej w stopniu należnym do schorzeń i ich wpływu na sytuację życiową i majątkową Skarżącej i tym samym brak jest rzetelnej analizy wszystkich okoliczności w sprawie w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone przez ustawodawcę przesłanki umorzenia, a tym samym wydanie decyzji nie uznaniowej a dowolnej co nie mieści się w uznaniu administracyjnym, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W dalszej części pisma jego autor odniósł się w sposób szczegółowy do stanu zdrowia Skarżącej, popartego załączoną dokumentacją medyczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W przedmiotowej sprawie istotę sporu pomiędzy Skarżącą a organem administracji stanowi odmowa umorzenia dwóch grzywień w wysokości po 200 zł nałożonych mandatami karnymi za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Główny Inspektor Transportu Drogowego w oparciu o przepis art. 55, art. 56 ust. 1 pkt 5 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) uznał, że w przypadku Skarżącej nie ma podstaw do umorzenia grzywny nałożonej w drodze mandatów karnych kredytowanych. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji przypomnieć należy, że w ustawie o finansach publicznych ustawodawca przewidział możliwość m.in. umarzania w całości albo w części spłaty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym stanowiących dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 60 pkt 7 u.f.p.). W art. 56 ust. 1 u.f.p. wymienione zostały sytuacje, w których należności, o których mowa w art. 55, mogą być umarzane w całości. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyczerpujące tzn. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż należności są nieściągalne, a zaistnienie którejkolwiek z tych przesłanek daje potencjalną możliwość umorzenia powstałego zadłużenia. Przesłanki te są następujące: 1) osoba fizyczna zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6000 zł, 2) osoba prawna została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku (...), 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne, 4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji, 5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Zauważyć należy, że organ administracji rozpatrując wniosek o umorzenie należności zarówno całości jak i części należności działa w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola legalności takich decyzji jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Stwierdzenie przez ustawodawcę, że organ może umorzyć należności, w tym wypadku należność z nałożonej w drodze mandatu karnego grzywny, nie oznacza jednak dowolności. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej analizy wszystkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 25 października 2012 r. sygn. II GSK 1545/11, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Oznacza to, że wybór kierunku rozstrzygnięcia może być swobodny ale winien wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Konsekwencją takiego stanowiska jest obowiązek organu administracji publicznej szczególnie starannego prowadzenia postępowania, tak aby czyniło ono zadość obowiązkom płynącym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Kontrola Sądu obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz czy ustalone okoliczności faktyczne zostały poddane wnikliwiej i rzetelnej ocenie. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, że Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., co powoduje, że decyzja ta nosi znamiona dowolności. Zdaniem Sądu organ nie ocenił rzetelnie i wnikliwie faktycznych aktualnych możliwości płatniczych Skarżącej. Analiza sytuacji życiowej Skarżącej doprowadziła organ do konstatacji, iż sytuacja w jakiej się znajduje jest trudna, jednak strona posiada świadczenie emerytalne, a także samochód osobowy z roku 2016, jest właścicielką 50-metrowego mieszkania. A prowadzone w ubiegłym roku, wobec strony postępowanie komornicze obejmujące kwotę 330 tys. zł pokryło zobowiązania istniejące między Stroną a byłym małżonkiem. Organ odniósł się także do stanu zdrowia Skarżącej, wskazując, że nawet jeśli poważny nie jest jedyną przesłanką determinującą udzielenie ulgi. Jednocześnie GITD wskazał, że "organ pod rozwagę strony daje możliwość wystąpienia z nowym wnioskiem o rozłożenie płatności kar grzywien na raty". Uznał zatem, iż w przedmiotowej sprawie brak przesłanki ważnego interesu publicznego do umorzenia w całości nałożonych kar. W ocenie Sądu powyższe oznacza, że w zaskarżonej decyzji organ nie ocenił obiektywnie sytuacji finansowej Skarżącej, w kontekście jej aktualnych możliwości zdrowotnych i płatniczych. Sąd zwraca również uwagę, że brak interesu publicznego przemawiającego za umorzeniem grzywny nie został w sprawie w sposób dostateczny wykazany. Interes publiczny nie powinien być rozumiany, jako sprzeczny z indywidualnym interesem obywatela. Tymczasem w ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje wprost, że sytuacja finansowa i zdrowotna Skarżącej jest trudna. Biorąc pod uwagę już chociażby wykazaną przez organ okoliczność, że po uwzględnieniu kosztów z tytułu utrzymania mieszkania oraz jego eksploatacji w budżecie domowym pozostaje 348,82 zł, trudno przyjąć, że może to pozostawać w zgodzie z interesem publicznym i słusznym interesem obywatela. Nawet jeśli Skarżąca posiada majątek w postaci 50-metrowego mieszkania i samochodu z 2016 r. to zadaniem organu jest ustalenie sytuacji skarżącej ponad wszelką wątpliwość. Zupełnie zaś niezrozumiała zdaniem Sądu jest zachęta ze strony organu by Skarżąca złożyła nowy wniosek o rozłożenie płatności grzywien na raty i to wobec nie zakończenia obecnie trwającego postępowania. Podkreślić należy, że organ przytaczając jedynie treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i opisując – chociażby szczegółowo – zgromadzony materiał dowodowy bez przeprowadzenia jednak wnikliwej jego analizy, dopuszcza się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Równie wiele niejasności budzi wskazane przez organ postępowanie komornicze prowadzone wobec Strony w 2016 roku, a w szczególności jego przebieg, o którym Sąd nie ma wiedzy. Zabrakło odpowiedzi na pytania czy prowadzone postępowanie zostało zakończone, jaki był jego skutek i czy wobec jego prowadzenia Skarżąca jest właścicielką wskazanego mieszkania, nadto jaki procent świadczenia emerytalnego został objęty czynnościami komorniczymi. Otwarta pozostaje również kwestia stanu zdrowotnego Skarżącej, organ co prawda wskazuje na poważny stan zdrowia strony (str. 5 zaskarżonej decyzji), lecz bez oparcia się o konkretne dowody w tej materii (które niewątpliwie posiada Skarżąca, o czym świadczy nadesłana przy piśmie z 9 listopada 2017 r. szczegółowa dokumentacja medyczna). Tymczasem gdyby organ zapewnił stronie przed rozpatrzeniem materiału dowodowego prawo do jej wysłuchania co do przeprowadzonych dowodów, czy zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań, co wynika z treści art. 10 § 1 k.p.a. mógłby taką wiedzę pozyskać od strony, która mogłaby wyjaśnić kwestie budzące wątpliwości lub złożyć dodatkowe dokumenty, niezbędne dla oceny sytuacji życiowej w jakiej się znalazła. Z akt administracyjnych sprawy, nie wynika, aby umożliwiono stronie skarżącej wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że poprzez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności tego postępowania. Przy tym, to nie strona winna wykazać dostateczną aktywność, aby zapewnić dla siebie czynny udział w postępowaniu, lecz stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. taki obowiązek spoczywa na organach administracji publicznej. Zawarte w art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie - przed wydaniem decyzji - jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia, dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 listopada 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1239/08, z 18 grudnia 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 1153/09, LEX nr 47888). Zważyć przy tym także należy, że w orzecznictwie powszechnie zostało przyjęte, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia Skarżącej oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym mu prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył nie tylko obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a., lecz także przepis art. 81 k.p.a., w myśl którego, okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. W niniejszej sprawie – przed wydaniem obu decyzji – organ nie zastosował w ogóle treści art. 10 § 1 k.p.a. przez co nie zagwarantował udziału strony w postępowaniu administracyjnym, co miało przede wszystkim na celu zapewnienie należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Reasumując wskazać należy, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając przedmiotową sprawę dopuścił się naruszenia ww. przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy tym organ nie dał możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły następnie podstawę do wydania decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest do wyjaśniania, w sposób należyty wszystkich okoliczności sprawy, o których Sąd wyżej się wypowiedział, przy poszanowaniu zasady czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu. Jednocześnie Sąd podkreśla, że nie przesądza w tym miejscu o trafności bądź bezzasadności utrzymania przez organ w mocy własnej decyzji z [...] lutego 2017 r. Wobec stanowiska Sądu, że nie zostało prawidłowo przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe, można uznać, iż ocena taka byłaby przedwczesna i nieuprawniona. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną oraz ją poprzedzającą decyzję z [...] lutego 2017 r.