V SA/Wa 1210/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Zabłocka (spr.), Asesor WSA Danuta Dopierała, Sędzia NSA Piotr Piszczek, , Protokolant Izabela Kucharczyk-Szczerba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2007 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne uchyla zaskarżoną decyzję We wniosku z dnia 28.06.2004r. nazwanym "układ ratalny" A. Z. wniósł o umorzenie odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...].07.2004r. nr [...] odmówił umorzenia odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Powołując się na art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki umorzenia należności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. Z. wyjaśnił okoliczności, w jakich doszło do powstania zaległości w należnych składkach. Przedstawił swoją sytuację materialną. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...].09.2004 r. nr [...] w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Na decyzję tę A. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2005 r. wydanym w sprawie o sygn. akt III SA/Wa 2327/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, poprzez wydanie decyzji przez organ wówczas nieuprawniony, tzn. Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W uzasadnieniu wyroku Sąd omówił również nieprawidłowości, którymi dotknięte było postępowanie prowadzone przy wydaniu obu decyzji . Sąd wskazał, że obie decyzje nie były właściwie uzasadnione, co stanowi naruszeni art. 107 § 3 kpa. Stwierdził, że każda z decyzji do meritum sprawy odniosła się jednym enigmatycznym zdaniem, z naruszeniem wyrażonej w art. 11 kpa zasady przekonywania. Wskazał, że dysponowanie prawem do umorzenia należności jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru zawartymi w przepisach regulujących tę materię. Sąd stwierdził również, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa, ponieważ w rozstrzygnięciu decyzji Prezes ZUS odmówił umorzenia należności, powtarzając rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji. Rozpoznając sprawę, po wyeliminowaniu przez Sąd z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] września 2004 r., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działający w imieniu ZUS, decyzją dnia [...] listopada 2006 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie odmowy umorzenia odsetek od zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne własne. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wyjaśnił, że 26 czerwca 2004 r. do ZUS wpłynął wniosek A. Z. o umorzenie odsetek od zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne własne. Wniosek został złożony z równoczesną prośbą o rozłożenie na raty należności głównych z tytułu składek. Decyzją z [...] lipca 2004 r. ZUS odmówił umorzenia odsetek od należności z tytułu składek. Jednocześnie wyrażono zgodę na spłatę całości zadłużenia w układzie ratalnym. Umowa o rozłożeniu na raty została zerwana w wyniku nie wywiązania się przez dłużnika z jej warunków. W toku postępowania wnioskodawca powołał się na fakt, że upomnienie o zadłużeniu z tytułu składek za okres 04/1998 do 12/1999 otrzymał po 6 latach od rozpoczęcia działalności gospodarczej. Podniósł, że kwota odsetek po 6 letnim okresie zadłużenia bez wcześniejszej informacji o zadłużeniu, przerasta jego możliwości finansowe. Organ orzekający stwierdził, że odsetki za zwłokę stanowią nieodłączny element należności z tytułu składek, umorzenie ich następuje więc tylko w przypadku umorzenia należności głównej i brak jest możliwości umorzenia wyłącznie odsetek. Ponadto organ stwierdził, że zgodnie z art. 28 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz.887 ze zm.) należności z tytułu składek mogą być umarzane, z zastrzeżeniem ust. 3a, w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Wobec faktu otrzymywania przez stronę wynagrodzenia z tytułu umowy o pracę oraz posiadania majątku ruchomego i nieruchomego nie zachodzi wobec strony sytuacja nieściągalności zadłużenia. Następnie organ orzekający wyjaśnił, że na podstawie art. 17 ustawy z 18.12.2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw Zakład może umarzać należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych świadczeń pracowniczych należnych do 31 grudnia 1998 r. i na ubezpieczenie rentowe w części finansowanej przez płatnika składek i ubezpieczenie wypadkowe oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych należnych za okres od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2001 r., pomimo ich całkowitej nieściągalności w przypadku, gdy zobowiązana do ich zapłaty jest osoba fizyczna nie podlegająca przepisom ustawy z 30.08.2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych, jeżeli przemawia za tym ważny interes tej osoby. Stwierdził również, że ponieważ płatnik miał możliwość skorzystania z restrukturyzacji zadłużenia, brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu. Dnia 14 listopada 2002 r. dłużnik złożył, na podstawie ww. ustawy 30.08.2002 r., wniosek o restrukturyzację zadłużenia z tytułu składek. Wobec niespełnienia warunków określonych decyzją o restrukturyzacji, decyzją z [...].04.2004 r. ZUS umorzył postępowanie restrukturyzacyjne. Przez okres trwania restrukturyzacji brak było podstaw do wysyłania upomnienia, co nie oznacza, że dłużnik nie był świadom występowania zadłużenia. Upomnienie przed egzekucyjne wysłano po zakończeniu procesu restrukturyzacji. Reasumując organ orzekający stwierdził, że sytuacja życiowa zobowiązanego nie uniemożliwia mu uregulowania odsetek od zadłużenia. Na powyższą decyzję A. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie odsetek naliczonych przez ZUS. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, ponieważ organ orzekający nie uwzględnił przedawnienia należności głównej oraz odsetek. Stwierdził, że do dnia 1 stycznia 2003 r. tj. do dnia wejścia w życie ustawy z 18 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) okres przedawnienia wynosił 5 lat, a więc w 1 stycznia 2003 r. jego zobowiązania za okres od kwietnia 1998 r. do grudnia 1998 r. uległy już przedawnieniu. Podniósł również, że bieg terminu przedawnienia nie został przerwany przez czynności opisane w art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił przyczyny, dla których zobowiązania skarżącego nie uległy przedawnieniu. Pismem procesowym z 6 listopada 2007 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, z uwagi na fakt wydania jej pomimo, że należności uległy przedawnieniu, na dowód czego załączył Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt I SA/Rz 583/07. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw uznał, że zaskarżona decyzja winna być uchylona, jednak z przyczyn innych niż podniesione w skardze. Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji jest fakt, że decyzja zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja wydana dnia 21 lipca 2004 r. r. zostały podpisane w imieniu uprawnionego organu przez tę samą osobę, to jest Z. R.. Praktyka taka jest w świetle obowiązujących przepisów niedopuszczalna. Podkreślić przy tym należy, że Sąd co do zasady, nie kwestionuje prawa określonego pracownika ZUS, w tym Dyrektora czy zastępcy Dyrektora Oddziału, posiadającego właściwe upoważnienie - do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Zaznaczyć jednak należy, że zgodnie z treścią art. 123 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz.887 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Unormowanie takie zawiera także art. 180 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W art. 83 ust. 4 ustawy postanowiono, iż od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydaje Zakład, zaś Prezes Zakładu w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest jedynie adresatem tego wniosku i zarazem organem działającym za Zakład ( por. wyrok NSA z dnia 15 .11.2006 r. sygn akt II GSK 224/06, z dnia 28.02.2007 r. sygn. akt II GSk 317/06). Zgodnie z art. 3 ust.1 ustawy m.in. ZUS wykonuje zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zgodnie zaś z treścią art. 66.ust.1 ustawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład ZUS wchodzi centrala i terenowe jednostki organizacyjne. Zgodnie z art. 72 ustawy organami ZUS są Prezes Zakładu, Zarząd, Rada Nadzorcza. Prezes ZUS a także Dyrektor Oddziału ma prawo do udzielania upoważnień do działania za Zakład. Tym niemniej biorąc pod uwagę fakt, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie jest organem monokratycznym, brak jest podstaw ażeby w wyniku ponownego rozpoznawania konkretnej sprawy, co polega na rozpoznaniu jej od początku na zasadach właściwych do rozpoznawania odwołań, decyzję wydawał i podpisywał ten sam pracownik. Stanowisko takie, jakkolwiek w odniesieniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA W-wa z dnia 22 lutego 2007r.-ONSAiWSA 2007/3/61, w której stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 k.p.a. zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. jest przesłanką wznowienia postępowania . W niniejszej sprawie, wobec podpisania decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Z. R., była ona z mocy prawa wyłączona od udziału w postępowaniu, toczącym się w wyniku ponownego rozpoznawania sprawy. Tak więc udział Z. R. w postępowaniu toczącym się w wyniku ponownego rozpoznawania sprawy stanowił naruszenie przepisów k.p.a. stanowiące podstawę do wznowienia postępowania, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji ZUS - w imieniu, którego posiadając stosowne upoważnienie, działała Z. R.. Orzekając w sprawie ZUS dopuścił się również naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną interpretację art. 28 ustawy, polegającą na przyjęciu, że umorzenie odsetek za zwłokę następuje tylko w przypadku umorzenia należności głównej, brak jest więc możliwości umorzenia samych tylko odsetek za zwłokę. Należy wyjaśnić, że przepisy ustawy rozróżniają pojęcie "należności z tytułu składek" od pojęcia " składek". Należności z tytułu składek zostały zdefiniowane w art.24 ust.2 ustawy, jako "składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". Przepis art. 28 ust.1 ustawy przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a więc zarówno składek jak i należności ubocznych, w tym odsetek za zwłokę. Przepis art. 28 ust.4 ustawy stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę , kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Z brzmienia tego przepisu wynika więc, że nie może nastąpić umorzenie samych składek bez umorzenia należności ubocznych, ponieważ w przypadku umorzenia składek, z mocy prawa nastąpi także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i opłaty dodatkowej. Nie ma natomiast przepisu, który zabraniałby umorzenia samych należności ubocznych. Zakład ma więc możliwość umorzenia na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy samych należności ubocznych w całości lub w części. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego przedawnienia zobowiązań skarżącego, Sąd stwierdza, że materiał sprawy przedstawiony Sądowi nie daje podstaw do rozstrzygnięcia tej kwestii, ponieważ w aktach sprawy brak jest pełnej dokumentacji dotyczącej zdarzeń, które mogły mieć wpływ na zawieszenie lub przerwanie biegu przedawnienia. Dlatego Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozpoznając sprawę ponownie, rozważy czy zobowiązania skarżącego nie uległy przedawnieniu w całości lub w części, biorąc pod uwagę czy w sprawie nie wystąpiły zdarzenia powodujące przerwanie lub zawieszenie biegu przedawnienia. Należy stwierdzić, że nieprawdziwe jest zawarte w piśmie procesowym skarżącego z dnia 6 listopada 2007 r. stwierdzenie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w Wyroku z dnia 9 października 2007 r., przesądził, iż zobowiązanie skarżącego dochodzone przez ZUS uległo przedawnieniu. Ww. wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność postanowienia Dyrektora Izby Celnej w R. wydanego w postępowaniu egzekucyjnym; nieważność została stwierdzona z powodu rażącego naruszenia przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odnośnie przedawnienia zobowiązań skarżącego Sąd wskazał jedynie, że zobowiązania te powstały w 1998 r. , a więc pod rządami ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (t.jed.Dz.U.1989 r. Nr 25, poz.137 ze zm.), która to ustawa została uchylona ustawą z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W art. 109 ustawy z 1998 r. ustawodawca przyjął, że składki na ubezpieczenie społeczne i zasiłki oraz zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne należne za okres do 31 grudnia 1998 r. płatnicy składek są zobowiązani rozliczać i opłacać na podstawie przepisów dotychczasowych, z czego wynika, że do składek należnych przed 1 stycznia 1999 r. stosuje się przepisy przedawnienia dotychczasowe, czyli przepisy ustawy z 1986 r. Sąd ten nie analizował kwestii przedawnienia zobowiązań skarżącego. Podzielając przytoczony wyżej pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, co do stosowania do zobowiązań skarżącego przepisów ustawy z 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, Sąd nie może wypowiedzieć się czy zobowiązania te ( w całości lub w części) uległy przedawnieniu, ponieważ, jak wyżej wyjaśniono, w przedstawionych Sądowi aktach administracyjnych znajdują się tylko niepełne informacje wskazujące, na to że w odniesieniu do zadłużenia skarżącego wobec ZUS miały miejsce zdarzenia powodujące zawieszenie lub przerwanie biegu przedawnienia. W aktach administracyjnych znajduje się decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2004 r. o umorzeniu postępowania restrukturyzacyjnego, w związku z niespełnieniem warunków określonych decyzją o warunkach restrukturyzacji z dnia 12.12.2002 r. Decyzja wydana została w oparciu o przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publicznoprawnych od przedsiębiorców (Dz. U. Nr 155,poz.1287ze zm.). Zgodnie z art. 14 ust. 3 tej ustawy o restrukturyzacji... bieg terminu przedawnienia płatności należności objętych restrukturyzacją ulega zawieszeniu na okres od dnia wszczęcia postępowania restrukturyzacyjnego, do dnia wydania decyzji o zakończeniu restrukturyzacji. Ponieważ brak jest dokumentów pozwalających na określenie jakie należności od zobowiązanego objęte były restrukturyzacją, Sąd nie ma możliwości określenia, w stosunku do których należności bieg przedawnienia uległ zawieszeniu. Rozpoznając sprawę ponownie, Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozważy, czy zobowiązania skarżącego nie uległy przedawnieniu. Mając powyższe okoliczności na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.