V SA/Wa 1248/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Barbara Wasilewska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, asesor WSA - Danuta Dopierała (spr.), Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2007r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji Przedmiotem skargi z 7 lutego 2007 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez pana W. M. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2006 r., nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek i kosztów upomnienia na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Pismem z 31 grudnia 2003 r. W. M. wniósł o umorzenie zaległych składek na ubezpieczenie społeczne. Motywując wniosek wskazał, że w latach 1999 – 2000 wystąpiły u Niego trudności ze zleceniami na roboty budowlane. Trudności te nasiliły się, gdy kontrahenci nie zapłacili za usługi wykonane przez jego firmę. Pracownicy, których zatrudniał odeszli do innych pracodawców. W 2000 r. zachorował na [...]. Działalność gospodarczą - Zakład [...] - prowadzoną od 1993 r., zawiesił w 2003 r. Sam stał się bezrobotny. Wskazał, że nie ma żadnego majątku ani środków do życia, z których można byłoby prowadzić egzekucję. Podkreślił, iż w Jego ocenie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności w rozumieniu art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. nr 137, poz. 887 ze zm.). Decyzją z [...] maja 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył postępowanie w przedmiocie umorzenia należności zapoczątkowane wnioskiem skarżącego z dnia 31 grudnia 2003 r. W decyzji tej organ wskazał, że Wnioskodawca nie wpłacił kwoty wymaganej uchwałą Zarządu ZUS. Stosownie do tej uchwały wpłata określonej części zaległości warunkuje rozpoznanie wniosku o umorzenie należności. Postanowieniem z [...] grudnia 2004 r. Sąd Okręgowy w L – IX Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych przekazał sprawę do ZUS celem wydania decyzji w terminie 1 miesiąca. W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...] stycznia 2005 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 – 4 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej powoływanej jako u.s.u.s., odmówił Wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne w części finansowanej przez płatnika w łącznej kwocie 30.646,66 zł, ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 2.276,58 zł, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej kwocie 2.942,21 zł oraz kosztów upomnienia w kwocie 26,00 zł. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, powołując art. 28 ust. 1 – 4 u.s.u.s. Zakład podkreślił, iż należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Wskazał, iż w przedmiotowej sprawie prowadzone jest postępowanie egzekucyjne za pośrednictwem Urzędu Skarbowego, który nie stwierdził braku całkowitej nieściągalności. Ponadto dłużnik posiada nieruchomość – lokal mieszkalny z prawem własności. Zdaniem organu, obowiązujący stan prawny oraz poczynione w sprawie niniejszej ustalenia faktyczne, w pełni uzasadniają podjęte rozstrzygnięcie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pan W. M. wskazał, iż nie jest on jedynym właścicielem mieszkania, bowiem otrzymał je w spadku od ojca, a spadkobiercami - oprócz Niego - są również Jego dwaj bracia. Nadto podkreślił, iż pracował i płacił składki ZUS przez 38 lat. Obecnie, od dwóch lat, pozostaje bez pracy, a tym samym nie uzyskuje żadnych dochodów. Wskazał, że przyczyną upadłości jego firmy był fakt, że kontrahenci nie zapłacili za wykonane roboty budowlane. Zaznaczył też, że komornik sądowy przy Sądzie Rejonowym w P. umorzył postępowanie egzekucyjne z powodu bezskuteczności egzekucji. Podniósł również, iż jego żona pobiera rentę w wysokości 1.027,78 zł, która wystarcza zaledwie na opłacenie świadczeń (czynsz, woda, gaz, energia, telefon). Ponownie wskazał na problemy zdrowotne - swoje (postępująca [...]) i żony, która z powodu choroby serca i nadciśnienia tętniczego wymaga ciągłego leczenia. Podkreślił, iż po zapłaceniu opłat stałych, na wyżywienie i lekarstwa pozostaje 90 zł. Decyzją nr [...] z [...] lutego 2005 r., powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanej jako k.p.a., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując w uzasadnieniu, iż w sprawie nie zaszedł przypadek całkowitej nieściągalności, nie wystąpiły też przesłanki umorzenia należności określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Podkreślił, iż w wyniku prowadzonej egzekucji administracyjnej nie stwierdzono braku majątku, z którego można byłoby zaspokoić wierzytelność ZUS. Organ zauważył również, że Strona jest właścicielem nieruchomości, a dziesięcioletni okres przedawnienia należności z tytułu nieopłaconych składek ZUS uzasadnia stanowisko, że na obecnym etapie zastosowanie przedmiotowej ulgi byłoby przedwczesne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Prezesa Zakładu pan W. M. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując na swoją bardzo trudną sytuację finansową, spowodowaną faktem pozostawania bez pracy i – w konsekwencji – brakiem jakichkolwiek dochodów. Podkreślił, iż świadczenie emerytalne pobierane przez żonę nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Zaznaczył, iż nie bez wpływu na trudną sytuację pozostaje - pogarszający się - stan zdrowia Jego i małżonki, wymagający stałego leczenia. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o uznanie skargi w całości za bezzasadną podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z 26 sierpnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1035/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 119 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Sąd wskazał, że organem odwoławczym powinien być minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, który zgodnie z art. 17 k.p.a. jest organem odwoławczym od decyzji wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Tymczasem decyzję z [...] lutego 2005 r. wydał Prezes Zakładu. Podkreślił, iż dopiero nowelizacja ustawy, która weszła w życie 24 sierpnia 2005 r. uczyniła z Prezesa Zakładu organ odwoławczy od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez Zakład. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] stycznia 2006 r., powołując w podstawie prawnej art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił Wnioskodawcy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz kosztów upomnienia. Organ odwoławczy wskazał, iż na podstawie postępowania wyjaśniającego organu pierwszej instancji, jak i zebranego w sprawie materiału dowodowego nie znaleziono okoliczności uzasadniających umorzenie należności w trybie art. 28 ust. 1 – 3 oraz 3a u.s.u.s.. Podkreślił, iż w przypadku Wnioskodawcy wszczęto postępowanie egzekucyjne za pośrednictwem Naczelnika Urzędu Skarbowego i do dnia wydania niniejszej decyzji nie stwierdzono braku majątku, z którego można byłoby zaspokoić wierzytelność Zakładu. Zauważył nadto, iż biorąc pod uwagę 10-letni okres przedawnienia przedmiotowych należności, stwierdzenie umorzenia w obecnym stanie faktycznym i prawnym byłoby przedwczesne. W skardze na powyższą decyzję z [...] lutego 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie należności na podstawie art. 28 ust. 3 pkt 3, 5 i 6 u.s.u.s.. Wskazał, iż przyczyną zaniechania prowadzenia działalności gospodarczej były kłopoty finansowe spowodowane brakiem wynagrodzenia ze strony kontrahentów za wykonane roboty budowlane. Podkreślił, iż sytuacja ta była bezpośrednią przyczyną pogorszenia się Jego stanu zdrowia. Postępująca [...] uniemożliwia podjęcie pracy, co zostało potwierdzone orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] stycznia 2006 r. Świadczenie emerytalne pobierane przez żonę wystarcza zaledwie na opłacenie kosztów utrzymania mieszkania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w rozpatrywanej sprawie. Wyrokiem z 27 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1082/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 152 oraz art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2005 r. nr [...] argumentując, iż zastępca dyrektora Oddziału Regionalnego ZUS – J. M. - nie był osobą upoważnioną do wydania – w imieniu Zakładu - decyzji z [...] stycznia 2005 r. Wskazał, iż w aktach sądowych sprawy znajduje się "pełnomocnictwo" nr [...] udzielone ww. dyrektorowi ZUS w L, w którym J. M. został upoważniony m.in. do wydawania decyzji indywidualnych wynikających z ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. W ocenie Sądu pierwszej instancji, dla skuteczności czynności administracyjnych, w tym decyzji podejmowanych przez zastępcę dyrektora Oddziału Regionalnego ZUS w imieniu Zakładu, konieczne jest bowiem umocowanie udzielone bezpośrednio przez Prezesa ZUS w trybie art. 268a k.p.a., będącego jedynym podmiotem "personifikującym organ" – ZUS. Wobec braku takiego upoważnienia, zastępca dyrektora Oddziału Regionalnego ZUS, nie miał – w ocenie Sądu – kompetencji do wydawania i podpisywania w imieniu Zakładu decyzji odmawiających umorzenia Skarżącemu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne. Sąd powołał się na treść art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s., z którego wynika, że decyzje indywidualne w kwestii umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wydaje Zakład, a uprawnionym do reprezentowania Zakładu jest Prezes ZUS. Zatem decyzja administracyjna o umorzeniu lub odmowie umorzenia składek względem ZUS winna być sygnowana jego podpisem. Sąd zauważył nadto, iż zgodnie z dyspozycją art. 268a k.p.a., organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, innych pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu organu. Zatem w celu zagwarantowania prawidłowości i skuteczności działań podejmowanych w imieniu organu, określony pracownik kierujący jednostką (oddziałem) powinien posiadać odpowiednią "legitymację" pochodzącą od organu (osoby pełniącej funkcję organu). Sąd uznał, że takie upoważnienie musi posiadać również zastępca osoby kierującej jednostką organizacyjną organu. Jeżeli upoważnienie ma pochodzić bezpośrednio od organu administracji publicznej, to upoważnienie nie może być udzielone przez pracownika, innemu pracownikowi. Zdaniem Sądu, zastosowanie w danej sprawie normy art. 268a k.p.a. jest tym bardziej uzasadnione, że w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych nie ma innego, odrębnego uregulowania kwestii udzielania upoważnień pracownikom Zakładu przez Prezesa Zakładu. W ocenie Sądu, § 3 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. nr 80, poz. 914), pozostaje w sprzeczności z treścią art. 268a k.p.a. Prezes ZUS nie może bowiem upoważniać dyrektorów komórek organizacyjnych do udzielania pełnomocnictwa innym pracownikom oddziału do reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w jego imieniu, w określonych przez niego sprawach. Zdaniem Sądu, ustawodawca udzielając Ministrowi delegacji do nadania statutu nie wskazał, że organ wykonawczy może w odmienny sposób niż czyni to ustawa, uregulować kwestię udzielania pracownikom upoważnień do działania w imieniu Zakładu. Mając powyższe na względzie Sąd przyjął, iż decyzja Zakładu w I instancji wydana została przez osobę nie legitymującą się prawidłowym upoważnieniem i wobec tego dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja Prezesa ZUS utrzymująca w mocy wadliwą decyzję jest także nieważna, co uzasadniało stwierdzenie nieważności obydwu decyzji organu. Niezależnie od powyższego Sąd zauważył, iż zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności również dlatego, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a. (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 czerwca 2006 r., Prezes ZUS wniósł o uchylenie w całości ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi. Organ zarzucił ww. wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 286a k.p.a. w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. nr 80, poz. 914 ze zm.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący podkreślił, iż w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne organem właściwym do wydawania decyzji w I instancji jest ZUS. Zgodnie z art. 5 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 4 u.s.u.s., Prezes Zakładu jest jedynie organem administracji w postępowaniu w II instancji. Prezes Zakładu występuje jako kierownik państwowej jednostki organizacyjnej określający zakres zadań pracowników tej jednostki. W rezultacie Prezes ZUS, udzielając – na podstawie § 3 ust. 2 statutu – upoważnienia dyrektorom oddziałów regionalnych ZUS do podejmowania decyzji w imieniu Zakładu i udzielania dalszych pełnomocnictw pracownikom oddziału, nie występuje jako organ administracji publicznej, gdyż w zakresie tych spraw właściwy jest Zakład. Zatem § 3 ust. 2 statutu ZUS nie stoi w sprzeczności z art. 268a k.p.a., ponieważ odnosi się do wewnętrznej regulacji kompetencji organów Zakładu, a nie do kompetencji organów administracji. Wyrokiem z 31 stycznia 2007 r. sygn. akt II GSK 297/06, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, odstępując od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. NSA nie podzielił stanowiska Sądu I instancji odnośnie odmowy zastosowania w rozpatrywanej sprawie § 3 ust. 2 statutu ZUS, ponieważ przepis ten jest sprzeczny z art. 268a k.p.a. Podkreślił, że WSA nie wziął pod uwagę, iż statut ZUS, mający rangę rozporządzenia, ma umocowanie ustawowe – został wydany na podstawie przepisu art. 74 ust. 5 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Każdy akt normatywny wykonawczy powinien być oczywiście niesprzeczny ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, iż rozporządzenie, które znajduje bezpośrednio oparcie w ustawie i służy jej wykonaniu, jest uzupełnieniem ustawy i może regulować takie same sprawy, w których stanowi się ustawy. Przepisu art. 268a k.p.a. nie można wobec tego traktować jako jedynego, powszechnie i bezwzględnie obowiązującego wzorca udzielania upoważnień do działania w imieniu organu administracji publicznej. Dopuszczalne jest bowiem i istnieją w tym zakresie różne rozwiązania, pozwalające na dekoncentrację wykonywania kompetencji organów, szczególnie potrzebną w rozbudowanych strukturach administracji publicznej. Istotne jest, aby ta dekoncentracja, mniej lub bardziej zinstytucjonalizowana, albo nawet oparta na doraźnych i jednostkowych aktach upoważniających, miała odpowiednie podstawy normatywne. NSA zauważył, iż badając legalność (zgodność z ustawą) upoważnienia określonego w § 3 ust. 2 statutu ZUS, należy się odwołać do jego relacji z treścią art. 74 ust. 5 u.s.u.s., w którym określono organ właściwy do wydania rozporządzenia i podstawowy zakres spraw przekazanych do uregulowania. Mieści się w nim określenie kompetencji organów Zakładu. Nie określono natomiast wprost wytycznych wskazujących kierunki merytorycznych rozwiązań wchodzących w zakres aktu wykonawczego. Powołując poglądy prezentowane w piśmiennictwie prawniczym oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, NSA zauważył, iż nie budzi wątpliwości teza, że odnośne wytyczne nie muszą być zawarte w treści przepisu upoważniającego. Wystarczy, że istnieje możliwość ich zrekonstruowania na podstawie innych przepisów ustawy zawierającej przepis upoważniający do wydania rozporządzenia. W ocenie Sądu II instancji, z analizy treści przepisów art. 66 – 79a u.s.u.s., określających podmiotowość publicznoprawną Zakładu oraz zakres i sposób wykonywania podstawowych jego zadań, wynika konieczność daleko posuniętej, wewnętrznej dekoncentracji kompetencji do działania w charakterze organu administracji publicznej. Przy dodatkowym uwzględnieniu skali działania ZUS mierzonej liczbą ubezpieczonych oraz liczbą pracowników zajmujących się załatwianiem ich spraw, trudno – zdaniem NSA – byłoby uznać za racjonalne takie rozwiązanie, które wymaga, aby Prezes ZUS udzielał bezpośrednio każdemu pracownikowi zajmującemu się załatwianiem spraw ubezpieczonych upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu. W świetle powyższego Sąd kasacyjny wyraził pogląd, iż przepis art. 74 ust. 5 u.s.u.s. spełnia wymagania określone w art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, a przepis § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Stanowi więc właściwą podstawę prawną do udzielania, w sposób w tym przepisie określony, pracownikom ZUS upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu. Zdaniem NSA przepis § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia nie jest sprzeczny z art. 268a k.p.a., a Sąd I instancji dopatrując się takiej sprzeczności wyszedł z błędnego założenia, że jedyną osobą personifikującą ZUS – jako organ administracji publicznej – jest Prezes ZUS. W konsekwencji, w myśl art. 268a k.p.a., tylko prezes ZUS może upoważnić pracowników do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu, co nie oznacza jednak, że wyłącznie Prezes może udzielać innym pracownikom upoważnień do działania w imieniu Zakładu, ponieważ sama ustawa w art. 75 ust. 5 stanowi, że kompetencje organów Zakładu określa statut Zakładu. Tym samym – zdaniem NSA – dopuszcza możliwość ograniczenia kompetencji Prezesa, jako piastuna organu na rzecz innych pracowników Zakładu. Prezes ZUS, udzielając Dyrektorowi Oddziału upoważnienia, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 2 statutu, nie upoważnia go do działania w swoim imieniu (Prezesa), lecz w imieniu Zakładu jako organu. Dyrektor Oddziału staje się podmiotem personifikującym ZUS jako organ, a nie pełnomocnikiem Prezesa ZUS. Stąd, upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu ZUS udzielone pracownikowi przez Dyrektora Oddziału działającego w imieniu ZUS - w ocenie Sądu II instancji - nie jest niewątpliwie sprzeczne z treścią art. 268a k.p.a. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W oparciu o treść art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 stycznia 2007 r., sygn. akt II GSK 297/06, wydanym w następstwie skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W.. Mając na względzie, wiążące w sprawie niniejszej, stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie braku sprzeczności upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych udzielonego pracownikowi przez Dyrektora Oddziału działającego w imieniu ZUS z treścią art. 268a k.p.a., Sąd w składzie orzekającym uznał, iż decyzja Zakładu z [...] stycznia 2005 r. została podpisana przez osobę do tego upoważnioną, natomiast skarga zasługuje na uwzględnienie z innych powodów. Zdaniem Sądu skarżona decyzja narusza przede wszystkim w sposób rażący przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), co czyni zasadnym stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do § 2 ww. przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W takim przypadku sąd uwzględnia skargę, mimo że wydane orzeczenie pogorszy sytuację skarżącego. Na wstępie Sąd zważył, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do umorzenia ww. należności, zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze. Sąd nie może bowiem orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Będąc natomiast uprawnionym do zbadania zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności, tj. zgodności z przepisami mającymi w sprawie zastosowanie, stwierdziwszy, iż decyzja wydana w sprawie niniejszej przez Prezesa Zakładu jest wadliwa, Sąd orzekł o wyeliminowaniu jej z obrotu prawnego. Tym samym sprawa "wróci" do organu administracyjnego celem ponownego jej rozpatrzenia, zgodnie z zaleceniami Sądu, które zostaną przedstawione poniżej. Podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w wyniku rażącego naruszenia prawa stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W dotychczasowym orzecznictwie sądowym oraz w poglądach doktryny przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (v. wyrok WSA w Warszawie z 21 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 76/05, LEX nr 196278, wyrok NSA z 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 490/05, LEX nr 196696). Innymi słowy, rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 138 k.p.a. Zważyć należy, iż zgodnie z § 1 wymienionego przepisu, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1. utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3. umarza postępowanie odwoławcze. Zgodnie natomiast z § 2 cyt. artykułu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powołany przepis, jak z niego wynika, zawiera zamknięty katalog sposobów rozstrzygnięć podejmowanych przez organy odwoławcze. Świadczy o tym kategoryczne, enumeratywne wyliczenie zachowań organu II instancji. Każde inne rozstrzygnięcie, jako nieprzewidziane w omawianym przepisie, jest niedopuszczalne. Przepis art. 138 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Regulacja ta w omawianym zakresie nie budzi również wątpliwości interpretacyjnych. W świetle poczynionych spostrzeżeń rozstrzygnięcie podjęte przez organ II instancji, nieprzewidziane w katalogu zawartym w art. 138 k.p.a. będzie zawsze w sposób rażący naruszało prawo (por. wyrok WSA z 21 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 888/04, LEX nr 179063). W niniejszej sprawie, decyzją z [...] stycznia 2006 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych "postanowił odmówić umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek i kosztów upomnienia (...).". Należy w tym miejscu podkreślić, iż Prezes Zakładu działał w sprawie w związku z wnioskiem strony z 25 stycznia 2006 r. (data wpływu do organu: 1 lutego 2006 r.) o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podstawę prawną do jego działania w tym zakresie stanowił przepis art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (w brzmieniu nadanym mu ustawą z 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248)), w myśl którego od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Nakaz odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji oznacza, iż rozpoznając złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu mógł wydać jedynie jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. Zatem, decyzja Prezesa Zakładu wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wniosku o umorzenie należności z tytułu składek, jako wydana w warunkach odwoławczych, winna być zgodna z cyt. przepisem art. 138 k.p.a. Natomiast w niniejszej sprawie, treść sentencji zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 k.p.a. Prezes Zakładu ani nie powołał w podstawie prawnej wydanej decyzji przepisu ww. art. 138 k.p.a., ani też się do niego nie zastosował, a tym samym nie wypowiedział się o "losach" decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] stycznia 2005 r. mimo, iż bez wątpienia rozpatrywał pismo Strony z 25 stycznia 2005 r. traktując je jako wniosek w przedmiocie ponownego rozpatrzenia sprawy załatwionej decyzją wydaną w I instancji. W to miejsce Prezes Zakładu wydał zaś decyzję orzekającą bezpośrednio co do istoty sprawy, której to wydać nie mógł bez uchylenia poprzedniego orzeczenia z [...] stycznia 2005 r. Zważyć bowiem należy, iż w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jedynie uchylenie decyzji organu I instancji w całości lub w części daje możliwość orzekania merytorycznego w uchylonym zakresie. Bez takiego uchylenia organ odwoławczy nie może orzekać bezpośrednio co do istoty sprawy, tak jak czyni to organ I instancji. Przepis art. 138 k.p.a. nie przewiduje takiej możliwości. Mając na względzie, iż organ odwoławczy w wyniku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy może orzekać tylko o mocy prawnej zaskarżonej decyzji, w konkluzji stwierdzić należy, iż Prezes Zakładu po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mógł wydać decyzji postanawiającej o odmowie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek i kosztów upomnienia. Obowiązany był natomiast wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. W sytuacji, gdy w wyniku rozpoznania sprawy jego rozstrzygnięcie pokrywało się z rozstrzygnięciem ZUS, postępując zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., winien utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Natomiast w przypadku odmiennego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z powodu nieprawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji wobec niezgodności z przepisami prawa materialnego lub procesowego, Prezes Zakładu - mając na względzie kompetencje merytoryczno-reformacyjne - winien uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Oczywiste i rażące naruszenie wskazanych reguł orzekania w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowiło - w ocenie Sądu - podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przyjęta przez Sąd ocena jest zgodna z dotychczasową linią orzeczniczą (por. wyrok NSA z 6 października 2000 r., sygn. akt V SA 481/00, LEX nr 50115). Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, skarżona decyzja nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., a zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tak więc uzasadnienie, jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązujących przepisów prawa. W przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), podzielił ten pogląd wskazując, iż brak prawidłowego umotywowania decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, "(...) czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...)". Uzasadnienie decyzji opartej na uznaniu administracyjnym winno więc być rzetelne, wnikliwe i logiczne, a nadto winno zawierać dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Brak uzasadnienia decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do jej uchylenia (v. wyrok NSA z 16 marca 1998 r., II SA 96/98 – LEX nr 41681). Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. (v. wyrok NSA II SA 742/84 ONSA 1984/2/67). Kierując się powyższym Sąd stwierdza, iż - po pierwsze - uzasadnienie skarżonego orzeczenia nie zawiera prawidłowego uzasadnienia prawnego. Organ nie przedstawił w sposób wyczerpujący przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, które w sprawie miały zastosowanie, i na podstawie których Strona mogła domagać się ulgi w postaci umorzenia jej zadłużenia, oraz nie dokonał ich wykładni. Ograniczył się jedynie do wskazania, że "zgodnie z art. 28 ust. 1 – 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, należności z tytułu składek, mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a, który przewiduje umorzenie także ze względu na ważny interes zobowiązanego", przy czym nie uznał za celowe omówić przesłanek uregulowanych w ust. 3 art. 28 ustawy systemowej, ani wyjaśnić tej normy prawa materialnego. Poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że w wyniku prowadzonego postępowania egzekucyjnego nie stwierdzono braku majątku, z którego można byłoby zaspokoić wierzytelność ZUS. W tym miejscu Sąd zauważa, iż z akt administracyjnych sprawy wynika, że zadłużenie Skarżącego dotyczyło zarówno składek osobistych (własnych) płatnika, jak i składek pracowniczych, albowiem prowadząc działalność gospodarczą zatrudniał On pracowników. Zatem w sprawie ma zastosowanie zarówno art. 28 ust. 3 jak i ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 13 sierpnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Tymczasem Prezes Zakładu, jakkolwiek powołując treść ww. przepisu rozporządzenia, nie rozpatrzył sytuacji materialnej oraz rodzinnej Skarżącego kierując się przesłankami wymienionymi w pkt 1 – 3 ust. 1 § 3 cyt. rozporządzenia. Po drugie, skarżona decyzja nie zawiera wymaganego przepisami prawa uzasadnienia faktycznego, w tym w szczególności rozważań, do których obliguje ją przepis prawa materialnego, będący podstawą rozstrzygnięcia, jak i odniesienia się do wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów. Organ wskazał w nim jedynie na prowadzone postępowanie egzekucyjne oraz okoliczność, iż Skarżący jest właścicielem nieruchomości w postaci lokalu mieszkalnego z prawem do własności. Przedstawiając w sposób ogólnikowy stan faktyczny sprawy, nie wskazał na zgromadzony materiał dowodowy – głównie pochodzący od Strony, czy też okoliczności podnoszone przez Zainteresowanego, dotyczące Jego stanu zdrowia oraz sytuacji materialnej, mających w Jego ocenie przemawiać za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku o umorzenie zadłużenia. Nie odniósł się również do treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym Zainteresowany podniósł m.in. kwestię umorzenia - w dniu 2 stycznia 2004 r. - postępowania egzekucyjnego przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w P. "wobec stwierdzenia bezskutecznej egzekucji.". Organ odwoławczy nie ustosunkował się również do złożonego do akt sprawy w toku postępowania odwoławczego zaświadczenia o stanie zdrowia Strony z [...] grudnia 2004 r. oraz do pozostałych dokumentów mających potwierdzać koszty utrzymania Skarżącego i Jego rodziny. Prezes Zakładu nie odniósł się zatem do indywidualnej sytuacji Strony, opisanej w składanych wnioskach, kwestionariuszach i innych dokumentach. Podał natomiast, iż Skarżący "nie przedstawił nowych okoliczności, które pozwoliłyby na zajęcie innego stanowiska.". Mając na względzie powyższe podkreślić należy, iż obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, zwłaszcza zawartych w odwołaniu (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Brak w motywach decyzji jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji, uzasadnia nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania, określone w art. 15 k.p.a. (v. wyrok NSA z 27 maja 1998 r., IV SA 1130/96 – LEX nr 43290). Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenia organu, iż "na podstawie art. 30 ww. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe" już tylko na marginesie Sąd zauważa, iż zgodnie z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie i literaturze przedmiotu, bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 462). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza więc brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jej merytorycznego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt II S.A. 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25). Mając na względzie powyższe, nieuzasadnione jest - w ocenie Sądu - stwierdzenie organu odwoławczego dotyczące bezprzedmiotowości postępowania we wskazanym zakresie, wobec - jednoznacznej i nie budzącej wątpliwości - treści art. 30 u.s.u.s. Niezależnie jednak od powyższego, zważywszy, iż w sprawie niniejszej zaległości składkowe obejmują również należności z tytułu nieopłaconych składek w części finansowanej przez ubezpieczonych, uzasadnienie rozstrzygnięcia winno zawierać stosowne wyjaśnienie odnośnie braku podstaw prawnych do ich umorzenia w trybie art. 28 u.s.u.s. Reasumując Sąd stwierdził, iż skarżona decyzja, naruszająca w stopniu rażącym art. 138 k.p.a. - zważywszy na ogólnikowe uzasadnienie, sprowadzające się głównie do stwierdzenia, że ze względu na prowadzone postępowanie egzekucyjne nie został spełniony warunek całkowitej nieściągalności - została wydana również z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. - i w konsekwencji - art. 11 k.p.a., a także z naruszeniem zasad rządzących postępowaniem dowodowym i przepisami regulującymi to postępowanie. Tym samym nie można stwierdzić, iż organ dokonał w sposób wyczerpujący oceny całego materiału dowodowego w sprawie i wydał rozstrzygnięcie nie wykraczając poza ramy przyznanego mu uznania administracyjnego. Orzekając ponownie w sprawie Prezes Zakładu powinien, zgodnie z ww. wytycznymi Sądu, dokonać ponownego, merytorycznego rozpatrzenia niniejszej sprawy w jej całokształcie. Winien również uwzględnić treść art. 138 k.p.a. i katalogu rozstrzygnięć wiążących dla organu odwoławczego wymienionych w tym przepisie, oraz dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a., biorąc pod uwagę, iż uzasadnienie decyzji winno wyjaśniać w sposób precyzyjny i wyczerpujący podjęte rozstrzygnięcie tak, aby Strona postępowania mogła poznać, zrozumieć i – o ile to możliwe – zaakceptować argumenty i przesłanki, jakimi kierował się organ w myśl podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.