V SA/Wa 1276/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Protokolant specjalista - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Rady Gminy Bodzanów z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały budżetowej oddala skargę. Przedmiotem skargi [...] wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest uchwała Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2015 r. Nr [...] zmieniająca Uchwałę Budżetową Nr [...] na rok 2015. Uchwałą z dnia 30 września 2015 r. Nr [...] Rada Gminy [...] dokonała zmiany Uchwały Budżetowej Nr [...] na rok 2015 w Dziale 700 Gospodarka mieszkaniowa - zwiększono plan wydatków bieżących związanych z planowanym remontem dachu na budynku komunalnym ul. [...] , w którym mieści się posterunek Policji w [...] . W dniu 19 listopada 2015 r. do Urzędu Gminy w [...] wpłynęło pismo [...] (dalej: "Strona", "Skarżący") wzywające Radę Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa w uchwale z dnia 30 września 2015 r. Nr [...] . Powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. Strona stwierdziła, że Rada Gminy podejmując uchwałę o remoncie budynku Policji, "...nie zadbała z należytą troską o interes Gminy i jej mieszkańców i nie dopełniła swoich obowiązków...". Uchwałą z dnia 28 grudnia 2015 r. Nr [...] Rada Gminy [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515), dalej: ""u.s.g.", odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa w uchwale Rady Gminy [...] z dnia 30 września 2015 r. Nr [...] . W uzasadnieniu uchwały wskazano, że Skarżący nie jest uprawniony do zaskarżenia przedmiotowej uchwały bowiem nie wykazał naruszenia interesu prawnego ani naruszenia uprawnienia w związku z przeznaczeniem środków z budżetu Gminy na remont posterunku Policji. Organ podkreślił również, że Gmina [...] jako właściciel ww. budynku ma prawo do zabezpieczenia środków na remont dachu mimo, iż przedmiotowa nieruchomość została oddana w użyczenie. Pismem z dnia 10 stycznia 2016 r. Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że nie zachowano należytej staranności w przygotowaniu zaskarżonej uchwały. Zdaniem Skarżącego m.in. nie było informacji dla Rady Gminy na jakiej podstawie prawnej jest użytkowany przez policję budynek przewidziany do remontu, kto określił potrzeby policji dot. remontu budynku oraz kto jest wnioskodawcą tego remontu, nie znane były koszty remontu, uchwała nie była procedowana w komisjach Rady Gminy. Jednocześnie uzasadniając swój interes prawny Skarżący wskazał, że budżet gminy służy do realizacji potrzeb wspólnoty samorządowej i potrzeb indywidualnych tej wspólnoty, a każdy mieszkaniec gminy z mocy prawa jest członkiem tej wspólnoty. W piśmie z dnia 26 września 2015 r., złożonym w odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 15 września 2016 r., Skarżący stwierdził, że jego interes prawny do działania w tej sprawie, wynika z "...nieracjonalnego i niezgodnego z prawem wydatkowania środków z budżetu gminy na zadania obce nie wynikające z ustawy o samorządzie gminnym. (...) Finansowanie potrzeb (...) Policji w [...] bezpośrednio z budżetu Gminy [...] jest sprzeczne z ustawą o policji art. 13. Art. ten stanowi, iż potrzeby policji są finansowane z budżetu centralnego". Zdaniem Skarżącego przekazywanie środków na zadania inne niż wskazane w u.s.g. powoduje ograniczenie realizacji potrzeb wspólnoty samorządowej, których w Gminie [...] jest bardzo dużo. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. ewentualnie o oddalenie skargi w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli działalności organów administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi - zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, przy czym kryterium tej kontroli stanowi zgodność z prawem tych aktów (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. z 2016 r. poz. 1066). Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Równocześnie w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym u.s.g. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Kontrola skargi wniesionej w powyższym trybie, w pierwszej kolejności, polega na ocenie czy skarga spełnia wymogi formalne. Badaniu podlega charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, zachowanie terminu do wniesienia skargi, uprzednie wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa. Po stwierdzeniu, że wymogi formalne zostały spełnione, Sąd bada legitymację skarżącego do jej wniesienia. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 30 września 2015 r. w sprawie zmiany uchwały budżetu gminy na rok 2015. Skarga zatem dotyczy kategorii spraw o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Skargę należało oddalić. Z akt sprawy wynika, że skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. liczonego od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07, wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie internetowej NSA - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem w sprawie zostały spełnione formalne warunki skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Należy podkreślić, że możliwość poddania kontroli sądowej uchwał dotyczy tylko aktów o charakterze merytorycznym. Wezwanie wnoszone w tym trybie nie jest wnoszone jako środek zaskarżenia aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, jest ono jedynie elementem postępowania zmierzającego do zaskarżenia uchwały merytorycznie kwestionowanej, tworząc przesłankę dopuszczalności skargi do Sądu. Uchwała wydana w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie reguluje spraw z zakresu administracji publicznej, a udzielenie odpowiedzi na to wezwanie następuje w drodze czynności materialno-technicznej, która nie może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Kolejnym etapem rozpoznania przedmiotowej skargi jest badanie legitymacji procesowej Strony skarżącej do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. służy ona podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że nie jest to skarga powszechna służąca każdemu, kto zarzuca naruszenie obiektywnego porządku prawnego (por. m.in. wyrok WSA z dnia 6 czerwca 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 354/14). Uprawnienia w tym zakresie przysługują organom nadzoru nad działalnością gminy, prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Skarżąc uchwałę w tym trybie, skarżący musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną, tj. wykazać, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno- materialną wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O skuteczności takiej skargi przesądza bowiem wykazanie przez skarżącego naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Skargę z art. 101 ust 1 u.s.g. może wnieść ten, kto wykaże, że jego subiektywny interes faktyczny znajduje ochronę w obiektywnym porządku prawnym – konkretnym przepisie prawa materialnego i jako taki został naruszony uchwałą rady gminy (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1475/08, wyrok NSA z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy w sprawie zmiany uchwały budżetu gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje jednolity pogląd, zgodnie z którym uchwała budżetowa jest planem dochodów i wydatków gminy w ramach polityki finansowej jednostki samorządu terytorialnego. Nie kreuje bezpośrednio żadnych uprawnień czy zobowiązań osób trzecich. Taki charakter uchwały budżetowej wynika z przyjętej koncepcji samorządu terytorialnego, według której gmina, jako wspólnota jej mieszkańców, jest podmiotem prawa. Samorząd oznacza prawo do zarządzania określonym zakresem spraw publicznych, na własną odpowiedzialność, w interesie mieszkańców. Zadania gminy realizowane są za pośrednictwem wybieralnych organów. Do uchwalenia budżetu uprawniona jest wyłącznie rada gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4 u.s.g.), a mieszkańcy nie mogą korygować budżetu w trybie skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Swoje uprawnienia w tym zakresie wynikające z przynależności do wspólnoty realizują natomiast przez udział w wyborach, a w określonych sytuacjach również w referendum (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 240/12). Uchwała budżetowa jako plan dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego nie kreuje bowiem bezpośrednio żadnych uprawnień osób trzecich, czy też zobowiązań wobec osób trzecich. W tym stanie rzeczy skarga na uchwałę Rady Gminy zmieniającą uchwałę budżetową gminy, jako wniesiona przez podmiot nieposiadający ku temu legitymacji procesowej, nie może zostać uwzględniona. Z powołanych względów na mocy art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.