V SA/Wa 1303/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia ... maja 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym: oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez Polskie [...] S.A. w W. (dalej: "Skarżąca") jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z [...] maja 2017 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W. z [...] marca 2017 r. nr [...] o odmowie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w W. prowadził postępowanie egzekucyjne wobec Skarżącej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]z [...] września 2016 r. wystawionego przez wierzyciela - [...], którym wierzyciel objął należności z tytułu kary pieniężnej w kwocie [...] zł. W toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie ww. tytułu wykonawczego organ egzekucyjny - Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w W.- na podstawie zawiadomień z [...]września 2016 r. dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego Skarżącej w kilku bankach. Odpis ww. tytułu wykonawczego wraz z zajęciami został doręczony Skarżącej 20 września 2016 r. 20 września 2016 r. na konto organu egzekucyjnego wpłynęła kwota z Banku [...] S.A., która w całości pokryła należności objęte ww. tytułem wykonawczym wraz z odsetkami i kosztami postępowania egzekucyjnego. Pismem z 27 września 2016 r. Skarżąca zgłosiła w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego - na podstawie art. 33 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.), dalej: "u.p.e.a." – zarzut braku wymagalności obowiązku. W uzasadnieniu wskazano na naruszenie art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne w związku z art. 18 u.p.e.a. oraz w związku z art. 130 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 47947 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, a także naruszenie art. 56 ust. 6b ustawy Prawo energetyczne. Dodatkowo podniesiono, że egzekucja administracyjna jest prowadzona na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez wierzyciela - [...]i dotyczy zobowiązania z tytułu kary pieniężnej, która jest niewymagalna i wynika z decyzji, od której Spółka wniosła odwołanie do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Przedmiotowej decyzji nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, a sprawa nie została prawomocnie zakończona. Nadto wskazano, że organ egzekucyjny skierował egzekucję do wielu rachunków bankowych Spółki, co ewidentnie świadczy o zastosowanym zbyt uciążliwym środku egzekucyjnym. Ponadto Skarżąca wniosła o uchylenie podjętych czynności egzekucyjnych w postaci zajęć wierzytelności z rachunku bankowego oraz o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Organ egzekucyjny - Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w W. przy piśmie z 7 października 2016 r. przekazał powyższe zarzuty wierzycielowi - [...] w celu zajęcia stanowiska w sprawie. Po rozpoznaniu zgłoszonych zarzutów wierzyciel postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. uznał je za nieuzasadnione. Wskazał, że argumentacja Strony zawarta w zarzutach stanowi błędną interpretację przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Kodeksu postępowania cywilnego i Ordynacji podatkowej, a tym samym nie znajduje oparcia w stanie prawnym. Podniesiono, iż z chwilą wniesienia odwołania zastosowanie znajdują przepisy działu IVc Kodeksu postępowania cywilnego, które nie zawierają normy wstrzymującej z mocy prawa wykonalność decyzji administracyjnej z momentem wniesienia odwołania, w przeciwieństwie do art. 130 K.p.a. Natomiast przepis art. 47952 K.p.c. stanowi, że wykonalność decyzji może być wstrzymana na skutek wniosku strony, który jest rozpoznawany przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Powyższe rozwiązanie koreluje zaś z art. 16 § 1 K.p.a., z którego wynika, że decyzja wydana przez Prezesa URE nakładająca karę pieniężną jest ostateczna, bowiem nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji. Skoro zatem decyzja ostateczna zostanie doręczona stronie, wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonalności decyzji, mimo że stronie przysługuje środek odwoławczy do sądu powszechnego. Dodatkowo wierzyciel wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 sierpnia 2015 r. sygn. akt II GSK 948/14, w którym to sąd stwierdził, że decyzja w przedmiocie kary pieniężnej w części nakładającej na adresata obowiązek zapłaty ma charakter decyzji ustalającej zobowiązanie. Stosownie zaś do art. 47 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2017 poz. 201 z późn. zm.), dalej: "O.p.", termin płatności kary pieniężnej wynosi 14 dni od daty doręczenia decyzji ustalającej jej wysokość. Wykonalność decyzji w trybie egzekucyjnym nie zakreśla początku biegu terminu płatności należności nią ustalonej. Wniesienie odwołania od decyzji Prezesa URE nie wstrzymuje wykonania decyzji w przedmiocie kary pieniężnej. Nadto wierzyciel podkreślił, że do decyzji nakładających kary pieniężne, a więc niepodatkowych należności budżetu państwa, w zakresie nieuregulowanym w ustawie o finansach publicznych, na podstawie art. 67 tej ustawy, ma zastosowanie dział III w tym art. 47 § 1 O.p., określający 14-dniowy termin płatności kary pieniężnej. W świetle powyższego wierzyciel stwierdził, że decyzje Prezesa URE wymierzające kary pieniężne, co do zasady są wykonalne po upływie terminu określonego w art. 47 § 1 O.p., niezależnie od tego czy zostają następnie zaskarżone czy też nie. Ustawodawca ww. zasadę zmienił na podstawie art 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 2016 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1052), wprowadzając z dniem 1 sierpnia 2016 r. nowy ust. 6b w art. 56 ustawy - Prawo energetyczne, który wiąże wykonalność decyzji wymierzającej karę pieniężną z chwilą prawomocności, a więc - w przypadku wniesienia odwołania od tej decyzji do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów - z chwilą ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez właściwy sąd. Ustawa zmieniająca nie zawiera przepisów intertemporalnych regulujących kwestię wymagalności kar pieniężnych nałożonych przed dniem 1 sierpnia 2016 r. Zatem decyzje doręczone Stronie do 31 lipca 2016 r. są wykonalne z chwilą, gdy stały się ostateczne w administracyjnym toku instancji. W ocenie wierzyciela w świetle przytoczonych poglądów i orzecznictwa należy uznać, że decyzje Prezesa URE wymierzające kary pieniężne są co do zasady wykonalne po upływie terminu określonego w art. 47 § 1 O.p. niezależnie od tego, czy zostają następnie zaskarżone, czy nie. Po rozpatrzeniu wniosku Strony z 25 stycznia 2017 r. wierzyciel postanowieniem z [...] marca 2017 r. ponownie uznał zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione i utrzymał w mocy swoje postanowienie, ponawiając argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wobec powyższego Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w W. postanowieniem nr [...] z [...] marca 2017 r. odmówił uznania złożonych zarzutów. W uzasadnieniu organ egzekucyjny, powołując art. 34 § 1 u.p.e.a., stwierdził, iż rola organu egzekucyjnego w zakresie rozpatrzenia zarzutów mieszczących się w dyspozycji art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7 u.p.e.a. sprowadza się w istocie do roli czysto formalnej. Organ ten zanim się o nich wypowie zasięga stanowiska wierzyciela, a z uwagi na związanie tym stanowiskiem (które musi mieć postać ostatecznego postanowienia) nie ma żadnej możliwości, aby zarzuty te potraktować odmiennie niż wskazuje na to wierzyciel. Nadto podkreślono, iż w orzecznictwie sądowym wskazuje się na ograniczony zakres kognicji organu egzekucyjnego przy rozpatrywaniu zarzutów opartych w szczególności na podstawie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., wskazując na to, że organ nie będąc jednocześnie wierzycielem co do zasady poprzestaje na ocenie stanowiska wierzyciela w przedmiocie zarzutów. W związku z powyższym stwierdzono, że skoro w rozpoznawanej sprawie wierzyciel uznał zarzuty Spółki z art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. (brak wymagalności obowiązku) za nieuzasadnione to postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie tych zarzutów nie może być inne. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem sprawy, Skarżąca złożyła zażalenie, wnosząc o uchylenie postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W. z [...] marca 2017 r. w całości i uznanie, że zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są uzasadnione, a wszczęcie i prowadzenie egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego było niezgodne z prawem. Dodatkowo Strona wniosła o uchylenie podjętych czynności egzekucyjnych oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie rozpatrzył powyższe zażalenie wydając postanowienie nr [...] z [...] maja 2017 r., którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji, uznając jego słuszność pod względem faktycznym i prawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z [...] maja 2017 r. następujące naruszenia przepisów prawa, które miały wpływ na wynik sprawy: naruszenie art. 130 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 30 ust. 1 i 2 ustawy Prawo energetyczne, art. 47947 K.p.c. oraz art. 18 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie art. 130 § 1 i 2 K.p.a.; naruszenie art. 56 ust. 6b ustawy Prawo energetyczne poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie; naruszenie art. 47952 K.p.c. poprzez jego błędną wykładnię; naruszenie art. 47 § 1 O.p. w związku art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870 z późn. zm.), dalej: "uf.p.", poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie; naruszenie art. 56 ust. 7a ustawy Prawo energetyczne poprzez jego niezastosowanie; naruszenie art. 34 § 1 w związku z art. 34 § 4 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię; naruszenie art. 34 § 4 w związku z art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. poprzez ich niezastosowanie. Mając na uwadze przytoczone powyżej zarzuty Skarżąca wniosła o: uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu; uchylenie w całości wydanych w niniejszej sprawie: postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W. nr [...] poprzedzającego zaskarżone postanowienie organu; postanowienia Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z [...] marca 2017 r., sygn. [...] utrzymującego w mocy postanowienie z [...] stycznia 2017 r. zawierające stanowisko wierzyciela w przedmiocie zarzutów; postanowienia Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z [...] stycznia 2017 r., sygn. [...] zawierającego stanowisko wierzyciela w przedmiocie zarzutów; nakazanie wydania przez organ postanowienia, w którym organ: uzna, że wniesione przez Skarżącą zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są uzasadnione, a wszczęcie i prowadzenie egzekucji na podstawie decyzji było niezgodne z prawem; uchyli podjęte czynności egzekucyjne; umorzy postępowanie egzekucyjne. W motywach skargi Skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty, w sposób obszerny je argumentując. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz.1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Podstawowym zarzutem skargi jest brak wymagalności obowiązku egzekwowanego na podstawie tytułu wykonawczego. Powołane przez Skarżącą podstawy formalnie mieszczą się w katalogu przyczyn wymienionych taksatywnie w art. 33 u.p.e.a., które mogą być podstawą zarzutów, jednak wskazane okoliczności faktyczne nie wypełniają tych przesłanek. Zarzut braku wykonalności obowiązku jest zarzutem merytorycznym wymienionym w art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., który stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej. Brak wymagalności obowiązku z innego powodu dotyczy sytuacji gdy egzekwowane są obowiązki wynikające z decyzji nieostatecznej, której nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 34 § 1 u.p.e.a. zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, a wypowiedź wierzyciela w tym zakresie jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. W myśl art. 34 § 2 u.p.e.a. na postanowienie zawierające stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów przysługuje zażalenie, a następnie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Dopóki postanowienie wierzyciela nie stanie się ostateczne organ egzekucyjny nie może wydać postanowienia w sprawie zgłoszonych zarzutów. Ponadto organ egzekucyjny w zakresie, w jakim jest związany stanowiskiem wierzyciela, nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia podstaw do uwzględnienia zarzutów i badania w tym trybie stanowiska wierzyciela. Dyrektor Izby słusznie więc przyjął, iż stanowisko wierzyciela w zakresie wymagalności egzekwowanego obowiązku, wyrażone w ostatecznym postanowieniu Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z [...] marca 2017 r., jest w niniejszej sprawie wiążące dla organu egzekucyjnego. Obowiązkiem organu egzekucyjnego jest respektowanie woli wierzyciela w zakresie zajętego wobec zarzutów stanowiska i podjęcie, na jego żądanie, wykonywania czynności egzekucyjnych. Po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów organ egzekucyjny nie może dokonywać w tym zakresie własnych ustaleń, gdyż sprawa ta była już przedmiotem odrębnego postępowania, w którym rozstrzygnięto podnoszone w zarzutach kwestie zasadnicze dla bytu postępowania egzekucyjnego i w którym Skarżąca uczestniczyła oraz służyło jej prawo składania środków odwoławczych. Sąd podziela stanowisko wierzyciela, że decyzja Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, dalej: Prezes "URE", nakładająca karę pieniężną, o której mowa w art. 56 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz. U. 2017 poz. 220), dalej: "p.e.", jest decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 K.p.a., bowiem nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 30 ust. 1 p.e. do postępowania przed Prezesem URE stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, za wyjątkiem trybu odwoławczego (art. 127 – 144 K.p.a.). W myśl art. 30 ust. 2 i 3 p.e. od decyzji Prezesa URE służy odwołanie do sądu powszechnego, przed którym postępowanie toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu z zakresu regulacji energetyki. Postępowanie przed Prezesem URE w zakresie administracyjnego toku instancyjnego ma więc charakter jednoinstancyjny, a wniesienie odwołania od decyzji do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie pociąga za sobą skutku wstrzymania odwołania, o którym mowa w art. 130 § 2 K.p.a. gdyż przepis ten dotyczy wyłącznie odwołań wnoszonych w administracyjnym toku instancji. Wobec powyższego zgodnie z art. 47952 K.p.c. wstrzymać wykonanie decyzji mógł tylko Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów na wniosek strony, która wniosła odwołanie. Ustawa Prawo energetyczne, w brzmieniu obowiązującym przed 1 sierpnia 2016 r., nie przewidywała terminu płatności kar pieniężnych nałożonych na podstawie art. 56 ust. 1 p.e. Art. 56 ust. 6b p.e., określający termin płatności kary na 14 dni od dnia, w którym decyzja Prezesa URE o wymierzeniu kary pieniężnej stała się prawomocna, został dodany przez art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 2016 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 poz. 1052) zmieniającej ustawę Prawo Energetyczne z dniem 1 sierpnia 2016 r. Przed datą wejścia w życie tej nowelizacji do określenia terminu płatności kar pieniężnych nałożonych decyzją Prezesa URE miał zastosowanie art. 47 § 1 O.p. w związku z treścią art. 7a p.e., który stanowił że w sprawach dotyczących kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Zgodnie z art. 47 § 1 O.p. termin płatności podatku wynosi 14 dni, od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. W niniejszej sprawie decyzja Prezesa URE z [...] grudnia 2015 r., nakładająca na Skarżącą karę pieniężną, została doręczona Skarżącej 8 stycznia 2016 r., zatem termin jej płatności upłynął 22 stycznia 2016 r. Z tym dniem obowiązek nałożony decyzją stał się wymagalny i jego wykonanie mogło być wymuszone w drodze egzekucji administracyjnej. Art. 56 ust. 6b p.e., obowiązujący od 1 sierpnia 2016 r., nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ egzekwowany obowiązek stał się wymagalny przed wejściem w życie tego przepisu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.