V SA/Wa 1336/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący – sędzia WSA Jolanta Bożek po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze skargi A. O. na pismo Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...] w przedmiocie pozostawienia odwołania bez rozpoznania postanawia: odrzucić skargę W niniejszej sprawie skargę na pismo Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] kwietnia 2011 r. Nr [...]dotyczące pozostawienia odwołania bez rozpoznania złożył A. O. (zwany dalej skarżącym). Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z dnia 14 kwietnia 2011 r. wezwał skarżącego w trybie art. 64 § 2 Kpa w terminie 7 dni do uzupełnienia braku formalnego odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] orzekającej o odmowie udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, poprzez nadesłanie odwołania opatrzonego własnoręcznym podpisem. Do pisma załączono kopie odwołania. Ww. pismo zostało doręczone skarżącemu w dniu 19 kwietnia 2011 r., a więc termin do uzupełnienia braku formalnego odwołania upłynął w dniu 26 kwietnia 2011 r. W dniu 21 kwietnia 2011 r. wpłynęła do organu kopia odwołania od decyzji Wojewody [...] jednakże bez oryginalnego podpisu. W związku z powyższym organ pozostawił odwołanie bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić, albowiem została ona wniesiona z naruszeniem trybu zaskarżania tego typu aktów i czynności, przewidzianego w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwana dalej u.p.p.s.a. (Dz. U. z Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W pierwszej kolejności należy jednak rozstrzygnąć, jaką formę prawną powinna przybrać czynności pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Z treści przywołanego przepisu wynika jedynie, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W przepisach k.p.a. ustawodawca nie określił jednak, czy pozostawienie podania bez rozpoznania jest aktem procesowym wymagającym wydania i doręczenia stronie postanowienia lub decyzji, czy też – jak uczynił to organ w niniejszej sprawie – jest to rodzaj czynności materialno-technicznej, o której strona jest jedynie zawiadamiana pismem. Problem ten nie jest jednolicie oceniany w doktrynie i judykaturze. Pogląd, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania powinna przyjąć formę decyzji prezentują autorzy komentarza E. Iserzon i J. Starościak, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, Warszawa 1970. Podobne stanowisko wyraził też NSA w wyroku z 16 kwietnia 1986 r. III SAB 14/85, OSP 1988, z. 1, poz. 23. Obecnie przeważa jednak stanowisko, że pozostawienie podania bez rozpoznania w tym trybie nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, ani postanowienia, tylko jest czynnością materialno - techniczną (zob. m.in. Komentarz do art. 64, uwaga 4, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2010; wyrok NSA z 23 stycznia 1996 r. II SA 1473/94, ONSA 1997/3/114; wyrok NSA z 30 września 1999 r., I SAB 89/99, LEX nr 48727; wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., I GSK 489/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; J. P. Tarno glosa do uchwały NSA z 12 grudnia 2005 r. II OPS 4/05, ZNSA 2006/1/150). Za takim stanowiskiem opowiedział się również Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. nie wymaga od organu administracji publicznej wydania decyzji, ani postanowienia. Konieczne jest jedynie zakomunikowanie stronie faktu dokonania tej czynności. Pojawia się jednak kolejna problematyczna kwestia, sprowadzająca się do odpowiedzi na pytanie, czy czynność pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., podlega kontroli sądów administracyjnych, tj. czy mieści się w katalogu aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 u.p.p.s.a.? W doktrynie i judykaturze prezentowane jest stanowisko, że pozostawienie podania bez rozpoznania, jako czynność materialno-techniczna, nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Nie oznacza to jednak, że osoba, do której adresowana jest ta czynność pozbawiona jest obrony swoich praw. Strona może bowiem złożyć do sądu skargę na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 u.p.p.s.a.), wobec zaniechania wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania. Dokonanie oceny, czy skarga na bezczynność jest zasadna wymaga wówczas kontroli zgodności z prawem pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania (zob. Komentarz do art. 64, uwaga 5, (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., op. cit.; postanowienie NSA z 8 kwietnia 208 r. I GSK 485/07 LEX nr 469747; postanowienie NSA z 29 czerwca 2010 r. I OSK 944/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie tego poglądu w tej sprawie stanowiłoby już wystarczającą podstawę do odrzucenia skargi, jako niedopuszczalnej. Niemniej jednak skład orzekający doszedł do wniosku, że czynność pozostawienia podania bez rozpatrzenia mieści się w grupie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (innych niż decyzje i postanowienia), dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a.), a przyczyną odrzucenia skargi w tej sprawie stało się naruszenie trybu jej wnoszenia. Dokonując takiej kwalifikacji Sąd wziął pod uwagę trzy jednakowo ważne cechy tej czynności. Po pierwsze, czynność ta – o czym już wspomniano wyżej – nie jest decyzją ani postanowieniem, a co za tym idzie nie mieści się w grupie aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 u.p.p.s.a. Po drugie, czynność ta jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Organ administracyjny autorytatywnie wypowiada się bowiem o formalnoprawnych przeszkodach do wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie jednostki. Odmawia wszczęcia postępowania mającego na celu konkretyzację prawa administracyjnego w kierunku pożądanym przez wnoszącego podanie. Należy przy tym podkreślić, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania zawiera element władztwa administracyjnego - organ administracji publicznej w sposób władczy odmawia stronie uruchomienia postępowania jurysdykcyjnego. Jest to też czynność jednostronna, a jednostronność działania organu jest wystarczającym warunkiem do zakwalifikowania czynności jako będącej z zakresu administracji publicznej (zob. bliżej B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA z 2006 r., nr 2, s. 15). Po trzecie, zdaniem Sądu czynność pozostawienia podania bez rozpoznania, a zwłaszcza takiego podania, które jest środkiem zaskarżenia, dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Prawo do żądania od organu administracyjnego, aby w drodze postępowania jurysdykcyjnego rozpoznał on określoną sprawę administracyjną, wynika generalnie z art. 61 § 1 k.p.a. Oczywiście ustawodawca może zastrzec, że wszczęcie postępowania w danej sprawie może nastąpić tylko z urzędu, jednak w niniejszej sprawie z takim przypadkiem nie mamy do czynienia. Z kolei prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji wynika wprost z art. 78 Konstytucji RP. Prawo do rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym, a w tym prawo do złożenia środka zaskarżenia, można określić mianem uprawnień procesowych. Powyższe nie wyklucza jednak możliwości zaskarżania do sądu administracyjnego aktów lub czynności organów administracyjnych, które tych uprawnień dotyczą. Taką właśnie czynnością jest pozostawienie podania bez rozpoznania. Przepis art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. pozwala objąć sądową kontrolą takie działania organów administracji publicznej, które nie są podejmowane, tak jak decyzje i postanowienia, w sformalizowanych postępowaniach, zapewniających uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczą praw lub obowiązków jednostki o publicznoprawnym charakterze (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 59). Nie można jednocześnie zawężać pojęcia "uprawnieńi obowiązków wynikających z przepisów prawa", tylko do sfery prawa materialnego. Sądowej kontroli poddano również akty i czynności dotyczące uprawnieńi obowiązków proceduralnych (zob. P. Pietrasz, Sądowa kontrola aktów i czynności, innych niż decyzje i postanowienia, związanych z realizacją zobowiązań podatkowych, Sądownictwo administracyjne na Podlasiu 1994-2009. Księga Jubileuszowa, Białystok 2009. s. 62). Pozostawienie podania bez rozpoznania dotyka uprawnień adresata, wynikających z przepisów prawa i jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Czynność ta ma niewątpliwie wpływ na sytuację prawną podmiotu, do którego została skierowana. Poprzez dokonanie takiej czynności organ administracji publicznej konkretyzuje normę proceduralną, przez co pośrednio odmawia wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego. Dlatego też Sąd doszedł do wniosku, że czynność pozostawienia podania bez rozpoznania, podjęta przez organ administracyjny w trybie art. 64 § 2 k.p.a., mieści się w grupie aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. i może być przedmiotem skargi wnoszonej do sądu administracyjnego w trybie art. 52 § 3 u.p.p.s.a. Przechodząc do dalszych rozważań należy zauważyć, że w tej sprawie skarżący nie zastosował się do trybu wniesienia skargi, przewidzianego dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 u.p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 52 § 3 u.p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi - a z taką sytuacją mamy do czynienia - skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa tym samym nie wyczerpał trybu wnoszenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji.