V SA/Wa 1340/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Protokolant st. specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014r. sprawy ze skargi G. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] marca 2013r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie zgłoszonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym; 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2012r. 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz G. kwotę 347 zł (trzysta czterdzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez G. (zwaną dalej stroną skarżącą) jest postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie, nr [...], z dnia [...] sierpnia 2012 r., w sprawie zawieszenia postępowania wszczętego zażaleniem z dnia [...] października 2011r. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w R. z dnia [...] października 2011r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], w sprawie uznania za nieuzasadnione wniesionych zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Na podstawie tytułu wykonawczego z [...] kwietnia 2010 r., nr [...], wystawionego przez Marszałka Województwa P., obejmującego opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, wszczęta została przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R. egzekucja administracyjna w stosunku do G. Postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. organ egzekucyjny rozpatrzył zarzuty Zobowiązanej G. uznając je za nieuzasadnione. Pismem z [...] maja 2011 r. G. wystąpiła z wnioskiem stwierdzenie nieważności ostatecznego postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R., powołując się na nieuwzględnienie zarzutu w przedmiocie niewłaściwości organu egzekucyjnego. W ocenie G., skoro starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) jest właściwy do ustalenia opłaty rocznej za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, to organem egzekucyjnym jest właśnie ten organ, co wynika z art. 19 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.; dalej: u.p.e.a.). Postanowieniem z [...] października 2011 r. Dyrektor Izby Skarbowej w R. odmówił stwierdzenia nieważności ww. postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R. w przedmiocie zgłoszonych zarzutów. W zażaleniu na to postanowienie skarżąca podtrzymała argumenty zgłoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia organu egzekucyjnego. Minister Finansów postanowieniem z [...] listopada 2011 r. uchylił w całości postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w R. z [...] października 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wyrokiem z dnia 22 maja 2012r. sygn. akt V SA/Wa 279/12 wydanym w związku ze skargą wniesioną na powyższe postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Finansów, uznając że organ odwoławczy mając ustalony bezspornie stan faktyczny, powinien był rozpatrzyć zażalenie merytorycznie. Z kolei na mocy wyroku z dnia 18 października 2011r. sygn. akt II SA/Rz 323/11 WSA w Rzeszowie stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011r., nr [...], oraz poprzedzającego go postanowienia Marszałka Województwa P. z dnia [...] października 2010 r., nr [...], w przedmiocie uznania zarzutów za bezzasadne, wskazując w jego uzasadnieniu, że organem właściwym do ustalenia opłaty rocznej za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jest Prezydent Miasta R., stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych w mieście jest Prezydent Miasta R. (od stycznia [...]r.). W ocenie Sądu, w tej sytuacji skoro Prezydent Miasta R. jest właściwy do ustalenia opłaty, to jest on zarazem zgodnie z art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organem właściwym do egzekucji ustalonych przez siebie należności pieniężnych. Wyrok ten jest nieprawomocny. W związku z powyższym Minister Finansów postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r., nr [...], zawiesił postępowanie wszczęte zażaleniem z dnia [...] października 2011r. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w R. z dnia [...] października 2011r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R. z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], w sprawie uznania za nieuzasadnione wniesionych zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] kwietnia 2010r., nr [...]. Pismem z dnia [...] września 2012r. strona skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że zaskarżone postanowienie narusza prawo i jest kolejną próbą uchylenia się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Skarżąca wskazała, że już sam fakt wydania przez Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R. postanowienia w sprawie zarzutów dotyczących postępowania w sprawie, w której ustalenie opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej zostało dokonane decyzją Prezydenta Miasta R., jest wystarczający do rozpoznania sprawy merytorycznie i stwierdzenia czy organ ten był właściwym organem egzekucyjnym do prowadzenia egzekucji wskazanych w tytule wykonawczym należności. Zdaniem strony nie było podstaw do zawieszania postępowania albowiem to na jakich przesłankach zostanie ustalona prawidłowość lub nieprawidłowość postanowienia w sprawie legalności ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy o stwierdzenie nieważności postanowienia o uznaniu zarzutów za bezzasadne. Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiącym odstępstwo od zasady trwałości orzeczeń administracyjnych. Przepis art. 156 § 1 w związku z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego ściśle określa przypadki, w których organ stwierdza nieważność ostatecznych postanowień. Organ wskazał, że strona żądając stwierdzenia nieważności postanowienia musi mieć na względzie fakt, iż podstawą wzruszenia ostatecznego rozstrzygnięcia poprzez uruchomienie trybu nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności jest "stricte" art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że aby postanowienie mogło zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, trzeba w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, iż zaskarżone orzeczenie jest obarczone jedną z wad enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Wskazał również, że w rozpatrywanej sprawie strona skarżąca podniosła zarzut wydania rozstrzygnięcia z dnia [...] kwietnia 2011r., nr [...], przez niewłaściwy organ, tak więc ta właśnie kwestia podlegać będzie ocenie Ministra Finansów. Dalej organ wyjaśnił, że podstawę prawną ostatecznego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2011r., nr [...], stanowił przepis art. 34 § 4 w związku z art. 33 pkt 4 i 9 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 33 pkt 9 ustawy podstawą zarzutu może być prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ. W przypadku uznania zarzutu za uzasadniony organ egzekucyjny obowiązany jest wydać postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, stosownie do art. 34 § 4 tej ustawy. W postępowaniu w sprawie zarzutów Zobowiązana G. podnosiła m. in. brak właściwości jako wierzyciela Marszałka Województwa P. do wystawienia tytułu wykonawczego obejmującego opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, wskazując jednocześnie, iż wierzycielem tych należności jest starosta (prezydent miasta). Postępowanie w sprawie stanowiska wierzyciela zakończone zostało ostatecznym postanowieniem SKO w R. z dnia [...] lutego 2011r. utrzymującym w mocy postanowienie Marszałka Województwa P. z dnia [...] października 2010r. o bezzasadności zgłoszonych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 18 października 2011r. sygn. akt II SA/Rz 323/11 stwierdził jednak nieważność postanowienia SKO w R. oraz poprzedzającego go postanowienia Marszałka Województwa P. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że poza sporem jest, że organem właściwym do ustalenia opłaty rocznej za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jest Prezydent Miasta R., stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych w mieście jest Prezydent Miasta R. (od stycznia [...] r.). W ocenie Sądu, w tej sytuacji skoro Prezydent Miasta R. jest właściwy do ustalenia opłaty, to jest on zarazem zgodnie z art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organem właściwym do egzekucji ustalonych przez siebie należności pieniężnych. Organ stwierdził, że w sprawie właściwości organu wypowiedział się już sąd, co prawda w nieprawomocnym wyroku. Zdaniem Ministra Finansów, w związku z powyższym zasadnie stwierdzono w zaskarżonym postanowieniu, że właściwość wierzyciela, w konsekwencji również organu egzekucyjnego rozstrzygnięta zostanie prawomocnie w wyroku wydanym w przedmiotowej sprawie. Brak jest zatem podstaw by kwestie te rozstrzygać równocześnie w odrębnym postępowaniu. Z tych względów Minister Finansów podtrzymał swoje stanowisko, że rozpatrzenie sprawy i wydanie postanowienia w przedmiocie zażalenia na odmowę stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R. zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Naczelny Sąd Administracyjny, który dokona oceny zgodności z prawem wyroku wydanego przez WSA w Rzeszowie z dnia 18 października 2011r. sygn. akt II SA/Rz 323/11. G. 17 kwietnia 2013 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Finansów wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że przedmiotem niniejszej sprawy jest stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego o uznaniu zarzutów do tytułu wykonawczego za bezzasadne. Sprawa stanowiska wierzyciela co do uznania zarzutów do tytułu wykonawczego jest sprawą odrębną od sprawy nieważności samego postanowienia organu egzekucyjnego o uznaniu zarzutów za bezzasadne. Skoro są to dwie odrębne sprawy to pogląd wyrażony przez sąd administracyjny w sprawie stanowiska wierzyciela nie będzie wiązał w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o uznaniu zarzutów za bezzasadne. Zdaniem strony skarżącej pogląd Sądu może jedynie przekonywać siłą autorytetu a nie wiązać. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w motywach zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu na dzień jego wydania, bada zatem zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem obowiązującym w dacie jego wydania. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była zgodność z prawem zawieszenia przez Ministra Finansów na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania administracyjnego, wszczętego zażaleniem z dnia [...] października 2011r. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w R. z dnia [...] października 2011r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w R. z dnia [...] kwietnia 2011 r, nr [...], w sprawie uznania za nieuzasadnione wniesionych zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...]. Postępowanie administracyjne ulega zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 wynika, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Należy ponadto przyjąć, że istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Podkreślić należy, że organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Oznacza to, że od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego musi zależeć "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" tj. organ nie może rozstrzygnąć sprawy bez rozpoznania zagadnienia wstępnego. Z uwagi na to, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, nie należy przy interpretacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stosować wykładni rozszerzającej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LexisNexis 2011 r., s. 377-378, nb 8). Innymi słowy, zagadnienie wstępne jest kwestią materialnoprawną pojawiającą się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia - bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia - załatwienie istoty sprawy administracyjnej (wyrok NSA z: 07.10.2010 r., II OSK 1543/09, Lex nr 746624: 02.12.2010 r., II GSK 1028/09, Lex nr 746031). Zagadnieniem, błędnie postrzeganym przez organy obu instancji jako wstępne, które legło u podstaw wydania postanowienia z [...] sierpnia 2012 r., utrzymanego następnie w mocy postanowieniem z [...] marca 2013 r., było prowadzone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowanie dotyczące zgodności z prawem wyroku wydanego przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie z dnia 18 października 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 323/11. Zdaniem Sądu strona skarżąca trafnie zarzuca, że w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego o uznaniu zarzutów do tytułu wykonawczego za bezzasadne. Przede wszystkim wskazać należy, że sprawa stanowiska wierzyciela co do uznania zarzutów do tytułu wykonawczego jest sprawą odrębną od sprawy nieważności samego postanowienia organu egzekucyjnego o uznaniu zarzutów za bezzasadne. Skoro są to dwie odrębne sprawy to pogląd wyrażony przez sąd administracyjny w sprawie stanowiska wierzyciela nie będzie wiązał w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o uznaniu zarzutów za bezzasadne. W niniejszej sprawie próżno szukać związku przyczynowego między ww. sprawami. Skoro nie było związku przyczynowego, to należy stwierdzić, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie nieważności postanowienia organu egzekucyjnego o uznaniu zarzutów za bezzasadne. Na marginesie należy zauważyć, że Sąd zgada się, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mogło być pomocne w niniejszej sprawie ale nie zmienia to faktu, że nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie zachodziły przesłanki obligatoryjnego, ani fakultatywnego zawieszenia postępowania a zatem Minister Finansów powinien był rozpoznać zażalenie strony skarżącej w sposób merytoryczny. Reasumując, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Ze względu na ekonomikę procesową Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. postanowił także wyeliminować z obrotu prawnego postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] sierpnia 2012 r. W tej sytuacji Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 p.p.s.a.