V SA/Wa 1347/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2011 r. sprawę ze skargi Prezydenta Miasta W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie żądania odsetek od wypłaconej kwoty rekompensaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...]; 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz Prezydenta Miasta W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną przez Prezydenta Miasta W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] maja 2011 r. nr [...], Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] lutego 2011 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. W 2005 r. Gmina W. nie złożyła wniosku o przekazanie kwoty rekompensującej dochody utracone z tytułu zwolnień wg stanu na 31 grudnia 2004 r. w terminie, o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 29 sierpnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 166, poz. 1616 ze zm.). W związku z powyższym PFRON na podstawie § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia poinformował stronę o konieczności zwrotu kwoty rekompensaty za 2004 r., otrzymanej w ramach transzy zaliczkowej w październiku 2004 r. Pismem z [...] czerwca 2005 r. strona zwróciła się z wnioskiem o umorzenie lub odstąpienie od dochodzenia należności zażądanej do zwrotu. Prezesa Zarządu PFRON wydał decyzję z [...] września 2005 r. o umorzeniu postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia przez stronę wniosku o przekazanie kwoty rekompensującej utracone dochody ze względu na jego bezprzedmiotowość w tym zakresie. Strona [...] grudnia 2005 r. dokonała zwrotu rekompensaty wraz z należnymi odsetkami. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt U 2/08 strona złożyła wniosek z [...] maja 2009 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] września 2005 r. W wyniku wszczętego postępowania z tytułu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia z 29 sierpnia 2003 r. z art. 47 ust. 7 ustawy o rehabilitacji, a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Prezes Zarządu PFRON wydał decyzję z [...] grudnia 2009 r. uchylającą decyzję Prezesa Zarządu PFRON z [...] września 2005 r. oraz nakazującą dokonać zwrotu kwoty z tytułu I transzy rekompensaty utraconych dochodów za 2004 r. oraz zapłaconych odsetek. Pismem z [...] lipca 2010 r. Prezydent Miasta W., w związku z otrzymanymi środkami na podstawie decyzji Prezesa Zarządu PFRON z [...] grudnia 2009r. zwrócił się o zapłacenie przez PFRON odsetek od powyższej kwoty. W odpowiedzi PFRON wystosował pismo z [...] lipca 2010 r. informujące o braku podstaw prawnych do wypłaty żądanych odsetek. W nawiązaniu do powyższej odpowiedzi PFRON strona pismem z [...] września 2010 r. wniosła o rozstrzygnięcie tej kwestii w trybie decyzji administracyjnej. Prezes Zarządu PFRON decyzją z [...] października 2010 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowania w sprawie żądania odsetek od wypłaconej kwoty rekompensaty za 2004 r. na podstawie decyzji z [...] grudnia 2009 r. z uwagi na brak podstawy prawnej w tym zakresie. W wyniku rozpoznania złożonego odwołania z [...] października 2010 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] stycznia 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości z powodu braku należytego uzasadnienia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Prezesa Zarządu PFRON. Prezes Zarządu PFRON decyzją z [...] lutego 2011 r. – wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej "k.p.a.") w zw. z art. 45 ust. 3a ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2010 r., Nr 214, poz. 1407 ze zm.; dalej "ustawą o rehabilitacji") oraz § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i polityki Społecznej z 29 sierpnia 2003r. w sprawie szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 166, poz. 1616 ze zm.) – umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie żądania odsetek od wypłaconej w grudniu 2009 r. kwoty rekompensaty na podstawie decyzji Prezesa Zarządu PFRON z [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu decyzji PFRON wskazał, że zasady ustalania i przekazywania gminom dotacji w celu zrekompensowania im dochodów utraconych na skutek zastosowania zwolnień z niektórych podatków, zostały ustalone w ustawie o rehabilitacji w art. 47 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 1 oraz w rozporządzeniu z 29 sierpnia 2003 r. Obowiązek zapłaty odsetek w wypadku nieterminowego przekazania dotacji nie został odrębnie przewidziany. Od 1 stycznia 2009 r. obowiązuje art. 49e ustawy o rehabilitacji, dodany ustawą z 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji (Dz. U. Nr 237, poz. 1652), którego ust. 3 nakazuje wypłatę odsetek w wysokości jak dla zaległości podatkowych od kwot należnych a niewypłaconych przez Fundusz. Jednocześnie ust. 4 art. 49e przewiduje, że odsetek nie nalicza się, gdy wystąpienie okoliczności powodujących obowiązek wypłaty środków było niezależne od zobowiązanego do zapłaty. Wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niezgodności z Konstytucją i ustawą o rehabilitacji rozporządzenia, na podstawie którego działał Prezes Funduszu, można uznać za okoliczność faktyczną o której mowa w przywołanym przepisie ust. 4. Prezes Zarządu PFRON nie ponosi bowiem odpowiedzialności za działanie na podstawie przepisów prawa (w tym wypadku art. 5 rozporządzenie), które następnie zostały uchylone orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Organ stwierdził, że należy mieć na uwadze, że w przepisach ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji, w art. 6 ustawodawca ustalił, że przepisy art. 49e ustawy o rehabilitacji mają zastosowanie wyłącznie do stosunków prawnych powstałych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Ustawa zmieniająca weszła w życie 1 stycznia 2009 r. Zatem do spraw dotyczących wniosków o dotacje celowe za okresy wcześniejsze (sprzed 1 stycznia 2009 r.), rozpatrywanych i rozstrzyganych ponownie, przepisy art. 49e ustawy o rehabilitacji nie mogą być stosowane. Ponadto organ stwierdził, że brak jest regulacji ustawowej o charakterze ogólnym, dotyczącej kwestii wpływów gminy z dotacji z funduszy celowych. Ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 88, poz. 539 ze. zm.) regulacji takiej nie zawiera, gdyż określa zasady ustalania i przekazywania dotacji celowych wyłącznie z budżetu państwa. Nadto w sprawie nie występują okoliczności uzasadniające zapłatę odsetek na zasadach ogólnych zawartych w kodeksie cywilnym (art. 359 § 1 k.c. czy art. 481 § 1 k.c.). Reasumując organ wskazał, że w sprawie brak jest przepisów, które można uznać za podstawę prawną postawionego przez stronę żądania wypłaty odsetek. Zgodnie zaś z art. 105 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi w szczególności w przypadku ustalenia w toku postępowania braku podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W przedmiotowej sprawie brał było podstawy prawnej do orzekania w tej konkretnej sprawie, co obligowało do umorzenia postępowania i nierozpatrywania jej merytorycznie. Od powyższej decyzji Prezydent Miasta W. złożył odwołanie. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu w całości podzielił argumentację zawartą w decyzji I instancji i dodatkowo powołał się na wyrok WSA w Gliwicach z 27 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 476/10. Prezydent Miasta W. [...] czerwca 2011 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] maja 2011 r. oraz decyzji Prezesa Zarządu PFRON z [...] lutego 2011 r. w całości. W motywach skargi skarżący wskazał, że obydwie decyzje naruszają przepis art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z nim organ władny jest do umorzenia postępowania jedynie w przypadku, gdy toczące się postępowanie stanie się bezprzedmiotowe. Przepis ten nie może stanowić podstawy do podjęcia na jego podstawie rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy organ merytorycznie zamierza nie uwzględnić żądania strony postępowania. Brak przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego przez stronę nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza bezzasadność żądania strony (wyrok WSA w Rzeszowie z 1 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1107/10). Skarżący zgodził się z tezą przywoływaną przez organ odwoławczy wynikającą z orzeczenia WSA w Gliwicach z 27 stycznia 2011 r. Jednakże uszło uwadze organu II instancji, że w zaistniałym w sprawie – w której zapadł tenże wyrok – stanie faktycznym, organ rozstrzygnął sprawę już wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją. W tej zatem okoliczności Sąd dopatrzył się bezprzedmiotowości postępowania, w skazując, że "decyzja organu pierwszej instancji zawierająca w treści sentencji werdykt co do zagadnienia rozstrzygniętego inną decyzją jest decyzją wadliwą". Oczywistym jest, że sytuacja taka w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Organ był bowiem zobowiązany merytorycznie rozstrzygnąć wniosek strony, stwierdzając w rozstrzygnięciu o istnieniu żądanego uprawnienia lub jego braku. Istniały bowiem w sprawie podstawy do rozstrzygnięcia merytorycznego, zaś nie zachodził brak któregoś z elementów stosunku materialno-prawnego, który przesądzałby, że nie można załatwić sprawy co do istoty. Skarżący zauważy także, że w istocie treść zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostaje w sprzeczności z treścią jego uzasadnienia. Bowiem jak wynika z treści uzasadnienia organ dokonał pobieżnej oceny merytorycznej wniosku w świetle przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób I niepełnosprawnych, co jednak pozostaje w sprzeczności z rozstrzygnięciem, którym było utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie. Zawarcie merytorycznego stanowiska w treści uzasadnienia, a jednoczesne uznanie w rozstrzygnięciu, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe jest wzajemnie sprzeczne i narusza przepisy art. 107 i art. 6 k.p.a. Żaden bowiem przepis tej procedury nie pozwala na jednoczesne podjęcie rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie i merytoryczne odniesienie się i dokonanie oceny formułowanego żądania strony. Ponadto w ocenie skarżącego, dokonana w treści uzasadnienia decyzji ocena żądania strony pozostaje nietrafna. Zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie stan faktyczny pozostaje bezsporny. Nie jest bowiem kwestionowana okoliczność, że PFRON był w posiadaniu środków przez okres od momentu bezzasadnego ich otrzymania do ich prawidłowego zwrotu na rzecz skarżącego. Oczywistym jest także, że w tym okresie skarżący pozbawiony był możliwości korzystania z tychże środków. Organ powołuje się na art. 49 e ust. 3 ustawy o rehabilitacji i wskazując na przepisy przejściowe wywodzi, że w stosunku do nieterminowych wypłat dotacji za okresy powstałe przed1 stycznia 2009 r. przepis art. 49e ust. 3 ww. ustawy nie ma zastosowania, konkludując, że brak jest przepisów na podstawie których PFRON zobligowany byłby do zapłaty odsetek których żąda skarżący. Ze stanowiskiem takim nie sposób się zgodzić. Niezależnie od kwestii czy w ogóle w sprawie zastosowanie znalazłby art. 49e ust. 3 ustawy o rehabilitacji, to stwierdzić należy, iż prezentowany przez organ pogląd narusza art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Regulacja tego postanowienia ustawy zasadniczej nie jest bowiem jedynie prostym powtórzeniem zasad ukształtowanych w ramach ustawodawstwa zwykłego, ale wprowadza samoistne treści. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 grudnia 2001 r. sygn. SK 18/00 znaczenie art. 77 ust. 1 Konstytucji polega na tym, że w odniesieniu do niezgodnych z prawem działań organów publicznych ustanawia surowsze przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej w porównaniu z ogólnym przesłankami opartymi na przesłance winy. W przedmiotowej sprawie, skoro fakt bezzasadnego posiadania przez PFRON środków należnych skarżącemu był wynikiem stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu przez Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 30 kwietnia 2009 r., to oznaczać to musi, że posiadanie tychże środków przez PFRON pozostawało niezgodne z prawem, zaś brak ich posiadania przez skarżącego stanowiło dla niego szkodę. Pojęcie szkody należy bowiem rozumieć jako każdy uszczerbek w prawnie chronionych dobrach danego podmiotu. Takie wnioski płyną z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 21 lipca 2010 r. sygn. SK 21/08, w którym Trybunał rozważał kwestie co prawda zagadnień podatkowych dot. powstania nadpłaty, jednakże wniosek z tych rozważań pozostaje szerszym, gdyż wskazuje – w ocenie skarżącego – że niedopuszczalnym jest w świetle art. 77 ust. 1 i 64 ust. 1 Konstytucji uznanie, że brak jednoznacznej regulacji ustawowej dotyczącej obowiązku zwrotu odsetek od należności bezpodstawnie posiadanej przez organ nie może być podstawą do braku realizacji zasady pełnej restytucji doznanej przez stronę szkody. W wyroku tym Trybunał wskazał także, iż skoro przepisy prawa gwarantują państwu oprocentowanie należności, której nie otrzymano z winy podmiotu zobowiązanego, to nie do zaakceptowania jest sytuacja w której strona jest pozbawiona analogicznego uprawnienia w momencie, w którym została pozbawiona możliwości dysponowania swoimi środkami. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji w wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: skarga jest zasadna. Podstawą rozstrzygnięcia przyjętą przez organy w tej sprawie był przepis art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu. Istniejąca w sprawie sytuacja – jak trafnie zarzuca skarżący – nie uzasadniała jednak zastosowania przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Bowiem w sprawie istniały przesłanki zarówno prawne jak i faktyczne do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Podnieść należy, że w związku z kierowanym przez skarżącego do organu żądaniem zapłaty odsetek od wypłaconej w grudniu 2009 r. kwoty rekompensaty za 2004 r. na podstawie decyzji z [...] grudnia 2009 r. nr [...], organ zobowiązany był rozpatrzeć sprawę i wydać decyzję zawierającą rozstrzygnięcie merytoryczne, również w przypadku braku przesłanki do uwzględnienia żądania zgłoszonego przez skarżącego. Wskazać bowiem należy, że ewentualny brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania zgłoszonego we wniosku nie czyni prowadzonego postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (por. wyrok NSA z 10 stycznia 1988 r., SA/Wr 957/88, ONS 1999, nr 1, poz. 44, LEX nr 10048, a także wyrok WSA w Warszawie z 1 grudnia 2006 r. sygn. akt 1520/06, LEX nr 302429). Niemniej jednak zauważyć należy, że organy administracji w zaskarżonych decyzjach wskazały, że od 1 stycznia 2009 r. obowiązuje art. 49e ust. 3 ustawy o rehabilitacji, który nakazuje wypłatę odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od kwot należnych a niewypłaconych przez Fundusz, a więc w dniu złożenia wniosku ([...] maja 2009 r.) przesłanka do wypłaty odsetek istniała, tyle, że jak argumentowały organy nie ma ona zastosowanie do stosunków prawnych powstałych przed dniem wejście w życie ustawy nowelizującej (1 stycznia 2009 r.). Co więcej w decyzji I instancji organ rozważał także inne ewentualne podstawy prawne (przepisy art. 359 § 1 i art. 481 § 1 kodeksu cywilnego), mogące mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Tak więc decyzje organów obu instancji zawierają elementy merytorycznej oceny wniosku skarżącego, to jednak umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że sprawa co do jej istoty nie została załatwiona. W decyzji II instancji Minister powołał się na tezę wyrażoną w wyroku WSA w Gliwicach z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 476/10, zgodnie z którą bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialno-prawnego skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania drodze postępowania administracyjnego. Sąd odnosząc się do zacytowanej tezy zauważa, że w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca. Wyżej wskazano, że w dniu złożenia żądania wniosku skarżącego przepis prawa dający podstawę do wypłaty odsetek istniał, a ocena możliwości jego zastosowania powinna nastąpić przy wydawaniu decyzji merytorycznej; a po drugie wskazany wyrok – jak trafnie zarzucił skarżący – dotyczył innego stanu prawnego niż niniejsza sprawa, bowiem tamże organ rozstrzygnął sprawę już wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją. Sąd podkreśla, że bezprzedmiotowości postępowania nie należy mylić z bezzasadnością żądania strony. Bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Ustalenia organu, że nie zachodziły przesłanki uzasadniające wydanie decyzji zgodnie z żądaniem wnioskodawcy, nie dawały podstawy do umorzenia postępowania, w takiej sytuacji organ obowiązany był wydać decyzję o odmowie wypłaty żądanych kwot odsetek. Sąd w przedmiotowej sprawie zajmował się wyłącznie oceną zasadności podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Sąd nie mógł na tym etapie postępowania dokonać oceny merytorycznej żądania skarżącego w sytuacji braku decyzji merytorycznej w tym przedmiocie. Rozważania Sądu w zakresie zasadności żądania skarżącego w sytuacji braku stosowanej merytorycznej decyzji organu byłyby przedwczesne i niezgodne z kasacyjną funkcją sądu administracyjnego. Zatem nie przesądzając wyniku sprawy – uchylenie decyzji obu instancji – oznacza konieczność wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien się do wszystkich zarzutów i argumentów stawianych przez skarżącego. Dodatkowo Sąd zauważa, że przesłane przez organ do Sądu akta sprawy były niekompletne m.in. brak było decyzji Prezesa Zarządu PFRON: z [...] grudnia 2009 r., decyzji z [...] października 2010 r., odwołania strony z [...] października 2010 r., a także decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] stycznia 2011 r. Przypomnieć należy, że w obowiązującym porządku prawnym przygotowanie akt sprawy w sposób kompletny i ich przesłanie do sądu jest obowiązkiem organu (art. 54 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.)). Z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.