V SA/Wa 1351/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA – Michał Sowiński po rozpoznaniu w dniu 25 października 2011 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] czerwca 2010 r. nr [...] w sprawie ze skargi R.B. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wobec stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o nadanie statusu uchodźcy; postanawia 1. odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, 2. odmówić wstrzymania wykonania decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] czerwca 2010 r. nr [...]. W skardze na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z [...] kwietnia 2011 r. (numer [...]) strona skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Następnie w piśmie procesowym z 3 października 2011 r. (data nadania) zwrócił się o wstrzymanie wykonania decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] czerwca 2010 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do wniosku skarżącego dotyczącego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Stosownie do treści art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Przesłanką niezbędną przyznania ochrony tymczasowej jest także możliwość wykonania aktu, którego dotyczy wniosek. Wstrzymanie wykonania jest bowiem bezprzedmiotowe, gdy decyzja nie podlega w ogóle wykonaniu. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z treścią aktu (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, wyd. LexisNexis, Warszawa 2004 r., s. 122). Nie każdy więc akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Co do zasady z przymiotu wykonalności nie korzystają wszelkie akty administracyjne odmowne oraz te spośród konstytutywnych aktów uprawniających, które dla spowodowania stanu prawnego lub faktycznego w nich określonego nie wymagają żadnych działań ze strony podmiotów uprawnionych. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy zatem aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (zob. T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, wyd. PWN, Warszawa 1996, s. 147). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja utrzymująca w mocy umorzenie postępowania z wniosku o nadanie statusu uchodźcy. Należy podkreślić, że zaskarżona decyzja nie nakłada na stronę skarżącą żadnych obowiązków, które mogłyby być wykonane dobrowolnie lub w sposób przymusowy. Brak jej zatem przymiotu wykonalności, co uniemożliwia wstrzymanie jej wykonania. Powyższe stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z 23 października 2008 r. o sygn. akt II OZ 1075/08 podkreślono, iż przedmiotem ochrony tymczasowej jak się powszechnie przyjmuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. post. z 20.11.2008 r. sygn. akt II GZ 293/08, post. z 25.03.2009 r. sygn. akt II GZ 59/09; orzeczenia dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego wniosek strony w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie mógł zostać uwzględniony. Odnosząc się do wniosku strony o wstrzymanie wykonania decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] czerwca 2010 r. nr [...] wskazać należy, iż przedmiotem skargi jest decyzja Rady z [...] kwietnia 2011 r. o umorzeniu postępowania w sprawie, wobec stwierdzenia, że wniosek z dnia [...] listopada 2010 r. o nadanie statusu uchodźcy w Rzeczypospolitej Polskiej, jest niedopuszczalny. Wobec tego, iż wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie dotyczy decyzji zaskarżonej (w zakresie w jakim skarżący wnosi o wstrzymanie wykonania decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] czerwca 2010 r. nr [...]), wyjaśnić należy, iż sąd administracyjny może orzekać o wstrzymywaniu nie tylko tych aktów, które zostały zaskarżone, ale również i tych, które zostały wydane we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a. in fine). Mając na uwadze powyższe, w pierwszej kolejności zbadać należy czy decyzja, której wstrzymania żąda skarżący (tj. decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] czerwca 2010 r. nr [...]), została wydana w granicach tej samej sprawy, w której toczy się niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne. Dla ustalenia powyższej, zasadniczej kwestii, przedstawić należy stan faktyczny, w jakim zapadły orzeczenia Rady. W dniu [...] października 2007 r. cudzoziemiec złożył wniosek do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców o nadanie statusu uchodźcy w RP. Decyzją z [...] czerwca 2010 r. o numerze [...] Szef Urzędu ds. Cudzoziemców odmówił nadania statusu uchodźcy, udzielenia ochrony uzupełniającej oraz orzekł o wydaleniu wnioskodawcy z terytorium RP wobec stwierdzenia, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające udzielenie zgody na pobyt tolerowany. Cudzoziemiec złożył od powyższej decyzji odwołanie. Postanowieniem z [...] września 2010 r. Rada stwierdziła uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na powyższe postanowienie skarżący złożył skargę do sądu administracyjnego, którą w wyroku z 29 września 2011 r. Sąd oddalił (sygn. akt V SA/Wa 143/11). W dniu [...] listopada 2010 r. cudzoziemiec złożył kolejny wniosek o nadanie statusu uchodźcy. Decyzją z [...] stycznia 2011 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej: Szef Urzędu) umorzył postępowanie w sprawie, wobec stwierdzenia, że wniosek jest niedopuszczalny. Przedmiotowa decyzja została utrzymana przez Radę zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2011 r. Rozpoznając złożony w niniejszej sprawie wniosek w zakresie, w jakim dotyczy on wstrzymania wykonania decyzji z [...] czerwca 2010 r. wskazać na wstępie należy, iż w literaturze istnieje spór odnośnie rozumienia pojęcia "granic tej samej sprawy". Zdaniem W. Rymsa unormowanie to ma usuwać dotychczasowe wątpliwości, czy w razie wniesienia skargi na decyzję wydaną w trybie nadzwyczajnym dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym (W. Ryms, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2003, s. 55). J.P. Tarno twierdzi natomiast, że przedmiotem wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej może być tylko i wyłącznie żądanie wstrzymania aktu zaskarżonego do sądu (J.P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi..., s. 126). Inne zdanie ma także W. Dawidowicz, który swoje rozumienie tego pojęcia opiera na powiązaniu z określoną normą prawa materialnego (jedną), która umożliwia ustalenie praw lub obowiązków jej adresata. Użyty w treści art. 61 § 3 zwrot: "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2, który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także art. 134 i art. 135, które regulują zakres sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Można więc powiedzieć, że pojęcia "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy, której dotyczy skarga" zakreślają zbliżone ramy prawne. W związku z tym treścią art. 61 § 3 objęte będą zarówno akty wydane w pierwszej instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli. Za takim rozumieniem omawianego zwrotu normatywnego pośrednio opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 27 czerwca 2000 r. (FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7). Stwierdził w niej mianowicie, że zwrot "we wszystkich postępowaniach" użyty w art. 29 ustawy o NSA, wskazywał, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, mogą być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach danej sprawy". Chodzi zatem zarówno o postępowanie zaliczane do trybu głównego, jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego. Odnosząc się do zwrotu normatywnego "w granicach danej sprawy" NSA stwierdził, że chodzi o sprawę w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy będzie można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową (vide: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; Zakamycze 2005, s. 168-169). Biorąc powyższe pod rozwagę, w ocenie Sądu wniosek o wstrzymanie wykonania w niniejszej sprawie decyzji z [...] czerwca 2010 r. nie może zostać uwzględniony, bowiem nie dotyczy aktu wydanego w granicach tej samej sprawy. Podnieść należy, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie wydalenia z terytorium RP zawarte zostało w decyzji wydanej w odrębnym postępowaniu administracyjnym, zainicjowane innym wnioskiem niż w sprawie, której dotyczy skarga. Nie jest dopuszczalne, by w sprawie ze skargi na decyzję zapadłą w jednym postępowaniu administracyjnym orzekać o wstrzymaniu decyzji wydanej w innej sprawie administracyjnej. W tym stanie rzeczy wniosek uznać należało za niedopuszczalny i na podstawie art. 61 § 5 p.p.s.a. orzec jak w sentencji postanowienia.