V SA/Wa 1358/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi H. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia ... maja 2019 r., nr ... w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. 1. W dniu [...] stycznia 2019 r. H. M. (dalej: Strona, Skarżący) złożył w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie w L. wniosek o przyznanie dofinansowania do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, który pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. zatytułowanym "Informacja" odmówił dofinansowania z uwagi na brak środków finansowanych. Skarżący to stanowisko uznał za decyzję Organu i pomimo braku pouczenia o możliwości wniesienia odwołania oraz obowiązującym trybie, w dniu [...] maja 2019 r. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. odwołanie kwestionując odmowę przyznania dofinansowania. 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia [...] maja 2019 r. po rozpoznaniu odwołania, na podstawie art.134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. orzekło o niedopuszczalności zaskarżenia pisma. Zdaniem Organu kwestionowane przez Stronę pismo zostało wydane na podstawie §5 ust.14 i 15 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 listopada 2007 r. w sprawie turnusów rehabilitacyjnych (Dz.U. z 2007 r. nr 230 poz. 1694). Jak wynika z jego treści, Centrum Pomocy w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia wniosku o dofinansowanie powiadamia w formie pisemnej wnioskodawcę o sposobie jego rozpatrzenia, które zawiera odpowiednio imię i nazwisko, adres i nr PESEL albo nr dokumentu tożsamości, informację o wysokości przyznanego dofinansowania dla opiekuna, uzasadnienie w przypadku nieprzyznania dofinansowania. Z powyższego wynika, że od pisma informującego o odmowie przyznania dofinansowania nie przysługuje odwołanie. Przepisy prawa materialnego i k.p.a. również nie dają w tej sprawie podstaw do skutecznego zaskarżenia czynności poprzez wniesienie odwołania, albowiem rozstrzygnięcie nie jest decyzją. W ocenie Kolegium kwestionowane przez Odwołującego pismo rozstrzyga wniosek, ale procedura składania wniosku, jak również niezaskarżalność rozstrzygnięcia o odmowie przyznania dofinansowania określa przytoczony powyżej akt prawny jakim jest cyt. rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Brak decyzji organu I instancji stanowi więc przesłankę przedmiotową niedopuszczalności odwołania i wyklucza możliwość merytorycznego rozpatrzenia tego odwołania przez organ II instancji. 3. W skardze – postulującej uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego – zarzucono: a) Rażące naruszenia art.134 k.p.a. poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie wniosku jest zwykłym pismem a nie decyzją administracyjną, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy; b) Naruszenia art.10e ust.1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, poprzez niezastosowanie przepisu. W uzasadnieniu wskazano na wydane przez judykaturę rozstrzygnięcia, a mianowicie na treść uzasadnienia związanego z wyrokiem NSA z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. I GSK 836/18 i WSA w Łodzi z dnia 30 maja 2019 r. sygn. I SA/Łd 785/18. 4. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, iż Sąd w całości podziela argumentację – jako że zapadła w analogicznym stanie faktycznym – poczynioną w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2016 r., IV SA/Wr 617/15 i związanym z nim wyrokiem NSA z dnia 12 grudnia 2018 r., I GSK 836/18, a także WSA w Łodzi z dnia 30 maja 2018 r., sygn. I SA/Łd 785/18. Jako, że treść tych judykatów – w warstwie uzasadnienia – przytoczył Skarżący, nie ma potrzeby ich przypominania. Sąd poczynione tam wywody uznaje za własne (także w zakresie, w którym Skarżący ich w motywach swej skargi nie przytacza). Powyższa problematyka była już kilkukrotnie przedmiotem oceny – jak prawidłowo zresztą zauważył Skarżący – w orzecznictwie sądów administracyjnych. W tym miejscu zauważyć zatem należy, że w wyroku z 8 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 941/12, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie uprawnienia do uzyskania świadczenia w postaci dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego ma charakter decyzji administracyjnej. Jak przy tym podkreślono – zważywszy na ukształtowane przepisami ustawy o rehabilitacji i rozporządzenia uprawnienie do uzyskania świadczenia w postaci dofinansowania kosztów turnusu rehabilitacyjnego oraz konieczność przyjęcia domniemania formy decyzji administracyjnej i prawa procesu osoby ubiegającej się o świadczenie, w sytuacji kiedy organ administracji orzeka w sposób jednostronny i władczy w kwestii tego świadczenia, pomimo braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę, że rozstrzygnięcie to ma charakter decyzji, uznać je trzeba za decyzję administracyjną (por. również wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 302/18 i sygn. akt I GSK 303/18, a także uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12, wszystkie powyższe orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela powyższe zapatrywanie. Na dodatkową uwagę zasługuje przy tym to, że przepisy prawa materialnego mogą przewidywać załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej także w sposób pośredni, przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, np. "zezwala", "przydziela", "potwierdza", "wyraża zgodę" (zob. chociażby uchwała NSA z 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98, uchwała NSA z 15 listopada 1999 r., sygn. akt OPK 24/99). Taka sytuacja ma miejsce w analizowanym przypadku. Czynność określona w przepisach prawa jako "przyznanie dofinansowania" (por. m.in. art. 10d ust. 8 pkt 2, art. 10e ust. 4 u.r.z.s. oraz § 5 ust. 15 pkt 2 i 4 rozporządzenia w sprawie turnusów rehabilitacyjnych) jest formą władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, której adresatem jest jednostka. Akt taki powinien przybrać formę decyzji administracyjnej. Skoro ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych nie określa expressis verbis formy w jakiej ma być podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania dofinansowania ze środków PRFON uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym (art. 10e ust. 1 u.r.z.s.) to zważywszy na dotychczasową argumentację należy przyjąć, iż właściwą formą jest decyzja administracyjna. Tezę tę wspiera ustawowe odesłanie do Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach nieuregulowanych w ustawie (art. 66 u.r.z.s.). W judykaturze prezentowany jest powszechnie pogląd, wedle którego akt organu administracji publicznej pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a. stanowi decyzję administracyjną, pod warunkiem, że zawiera minimum elementów niezbędnych do takiego zakwalifikowania. Za elementy takie uznaje się: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego określony akt, wskazanie adresata tegoż aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Decyzja administracyjna stanowi zatem akt będący przejawem woli organu administracji publicznej, wydany na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa administracyjnego, o władczym, zewnętrznym charakterze, rozstrzygający konkretną sprawę określonego podmiotu. Decyzja kształtuje więc indywidualną sytuację prawną jednostki poprzez przyznanie bądź odmowę przyznania jej uprawnień, nałożenie obowiązków lub też stwierdzenie utraty określonego uprawnienia. Wydawana jest po zakończeniu postępowania administracyjnego prowadzonego z udziałem stron. Zwrócić przeto należy uwagę, że pismem z 16 kwietnia 2019 r. Skarżący poinformowany został o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o dofinansowanie uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym ze środków PFRON. Zawiera ono w konsekwencji minimalne elementy kształtujące byt decyzji administracyjnej. Oznacza to, że stronie – wbrew stanowisku SKO – od decyzji tej służy odwołanie na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie Sąd – stosownie do treści art.145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.