V SA/Wa 1367/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi P. przy udziale uczestnika postępowania E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego: uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem skargi złożonej przez Prokuratora Rejonowego W. ... (dalej: Prokurator) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO lub organ nadzoru lub odwoławczy) z ... lutego 2019 r. ... uchylające postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy (dalej: Prezydent, organ egzekucyjny lub I instancji|) z ... września 2017 r. nr ...; (...) w części punktu 2 i umarzające postępowanie egzekucyjne wobec E. S. prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych nr ... (poz. 3-4) z dnia ... lutego 2013 r. oraz nr ... i nr ... z dnia ... maja 2013 r. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 8 lutego 2013 r. Prezydent ... wystawił tytuł wykonawczy Nr ... obejmujący m. in. opłatę dodatkową nr ... roku w kwocie 50,00 zł. (poz. 3 w w/w tytule wykonawczym) oraz opłatę dodatkową nr ... z 2012 roku w kwocie 50,00 zł. (poz. 4 w w/w tytule wykonawczym). Organ egzekucyjny wskazał, że należności objęte powyższym tytułem wykonawczym powstały z mocy samego prawa, a obowiązek ich zapłaty reguluje ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115). W dniu maja 2013 r. Prezydent m. st. Warszawy wystawił tytuł wykonawczy Nr ..., obejmujący cztery opłaty dodatkowe z 2012 roku, w wysokości 50,00 zł każda, których obowiązek zapłaty z mocy prawa reguluje ustawa o drogach publicznych. W dniu 22 maja 2013 r. Prezydent m. st. Warszawy wystawił nadto tytuł wykonawczy Nr ... obejmujący dwie opłaty dodatkowe z 2012 roku, w kwocie 50 zł każda, których obowiązek zapłaty również powstał na gruncie przepisów ustawy o drogach publicznych. Odpisy powyższych trzech tytułów wykonawczych zostały doręczone zobowiązanej w dniu 27 lipca 2016 r. Zobowiązanej zostało następnie doręczone w trybie tzw. doręczenia zastępczego w rozumieniu art. 44 k.p.a. zawiadomienie Prezydenta m. st. Warszawy znak: ... z dnia ... lipca 2016 r. o zajęciu innej wierzytelności pieniężnej. W dniu ... lutego 2017 r. Prezydent ...wydał zawiadomienie o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego i skierował je do ... Bank ...S.A. oraz do zobowiązanej, w trybie doręczenia zastępczego. Pismem z dnia 21 lutego 2017 r. ... Bank ... S.A. poinformował, że na rachunku bankowym zobowiązanej wystąpił zbieg egzekucji z Urzędem Skarbowym ... W dniu 21 lipca 2017 r. Prezydent ... wydal zawiadomienie znak: ... o zajęciu wynagrodzenia za pracę i skierował je do pracodawcy zobowiązanej tj. ... Akademii ... w W. (doręczone w dniu 28 lipca 2017r.). Powyższe zawiadomienie zostało nadto doręczone zobowiązanej w dniu 2 sierpnia 2017 r. W dniu ... sierpnia 2017 r. (data stempla pocztowego) zobowiązana złożyła skargę na zajęcie egzekucyjne dokonane zawiadomieniem nr ... i wniosła o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Podniosła, że z otrzymanego dokumentu wynika, że dochodzone należności w łącznej kwocie 900 zł dotyczą roku 2011 i 2012. Znaczna nich część uległa przedawnieniu. Termin przedawnienia określa ustawa o drogach publicznych (art.40d pkt 3). Wskazała nadto, że nie otrzymała żadnych informacji o powstałym zobowiązaniu. Postanowieniem z dnia ... września 2017 r. Prezydent m. st. Warszawy oddalił skargę zobowiązanej na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia ...września 2017 r. Prezydent m. st. Warszawy: 1. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułów wykonawczych z dnia ... lutego 2013 r. dotyczących opłat dodatkowych wystawionych w 2011 roku, 2. odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanej na podstawie tytułów wykonawczych: • nr ... (poz. 3-4) z dnia 8 lutego 2013 r. • nr ... z dnia 22 maja 2013 r. • nr ... z dnia 22 maja 2013 r. - dotyczących opłat dodatkowych wystawionych w 2012 roku. Zobowiązana, z zachowaniem ustawowego terminu, złożyła zażalenie na w/w postanowienie w części orzekającej o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego. W wyniku rozpoznania zażalenia, SKO postanowieniem z ... lutego 2019 r. uchyliło zaskarżone postanowienie Prezydenta ... z ... września 2017 r. w zakresie punktu 2 i orzekło o umorzeniu postępowanie egzekucyjne prowadzonego wobec zobowiązanej na podstawie tytułów wykonawczych z ... lutego 2013 r. oraz z ... maja 2013 r. W uzasadnieniu organ nadzoru powołał się na to, że należności objęte tytułami wykonawczymi: - nr ... (poz. 3-4) z dnia 8 lutego 2013 r. - nr ... z dnia 22 maja 2013 r. - nr ... z dnia 22 maja 2013 r. - dotyczyła opłaty dodatkowej za 2012 r., a zatem stosowanie do art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068; dalej: u.d.p.), uległa ona przedawnieniu po upływie 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powinna zostać ona uiszczona, tj. w dniu 31 grudnia 2017 r. W związku z powyższym SKO stwierdziło podstawę do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314, dalej: u.p.e.a.). Pismem z ... lipca 2019 r. Prokurator złożył skargę na ww. postanowienie SKO wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40d ust. 3 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten stanowi podstawę do uznania, iż z upływem wskazanego w nim terminu przedawnia się obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej, bez względu na to, czy w trakcie biegu tego terminu, w toku postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wyegzekwowania tej należności, zastosowane zostały skutecznie wobec zobowiązanego środki egzekucyjne, czy też nie, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje na to, że zastosowanie środków egzekucyjnych w toku postępowania egzekucyjnego przerywa bieg terminu przedawnienia stosownie do art. 74 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz.900 ze zm., dalej: o.p.) w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm., dalej: u.f.p.) oraz art. 60 pkt 7 u.f.p., co skutkowało niezasadnym stwierdzeniem przez organ upływu terminu przedawnienia w dniu 31 grudnia 2017 r., mając w ten sposób istotny wpływ na treść orzeczenia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Warunki rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym ustawodawca określił w art. 119 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu egzekucyjnym. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny czy w sprawie art. 40d ust. 3 u.d.p. w związku z art. 13f ust. 1 u.d.p. stanowi zupełną regulację przedawnienia opłaty dodatkowej, czy też do opłaty dodatkowej za parkowanie w strefie płatnego parkowania stosuje się także przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w tym art. 70 § 4 o.p. odnoszący się do przerwania biegu przedawnienia. W ocenie sądu w tym sporze rację należy przyznać Prokuratorowi. Sąd zauważa, że powyższe zagadnienie budziło określone wątpliwości orzecznicze i w obiegu prawnym istniały dwa rozbieżne stanowiska, które w tym sporze prezentują strony. Obecnie, od kwietnia 2019 r. zagadnienie to przestało budzić w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wątpliwości interpretacyjne. Należy bowiem wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny w kilku swoich orzeczeniach w całości podzielił stanowisko Prokuratora wskazując jednoznacznie, że do przedawnienia opłaty drogowej stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące m.in. przerwania biegu przedawnienia (por. wyroki NSA z 1 kwietnia 2019 r. I GSK 3504/18, z 6 maja 2019 r. I GSK 24/19, z 9 maja 2019 r. I GSK 25/19, 10 maja 2019 r. IGSK 42/19 i I GSK 48/19, 6 czerwca 2019 r. I GSK 86/19 z 3 grudnia 2019 r. I GSK 1563/19 i inne dostępna na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 13f ust. 1 u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 (opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania) pobiera się opłatę dodatkową. Obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 13f ust. 1 i art. 40 ust. 3, oraz kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2 oraz w art. 40 ust. 12, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone (art. 40d ust. 3 u.d.p.). W sprawie nie jest sporne, że opłata dodatkowa za parkowanie w strefie płatnego parkowania stanowi należność publicznoprawną, o której mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p. W myśl art. 60 pkt 7 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Do należności, o których mowa w art. 60 u.f.p. stosuje się - na mocy art. 67 ust. 1 u.f.p. - odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa. Zgodnie zaś z art. 70 § 1 i § 4 o.p. zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku; bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny. Skoro przepisy wprost w ustawie o drogach publicznych określają termin przedawnienia opłaty a jednocześnie nie regulują pozostałych kwestii związanych z tą materią, to - mając na uwadze zawarte przez ustawodawcę w art. 67 u.f.p. odesłanie do przepisów działu III o.p. - należy przyjąć, że takie odesłanie odsyła do zastosowania zawartych tam regulacji, które kompleksowo regulują kwestię przedawnienia, w tym kwestie zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Użyte w art. 67 u.f.p. sformułowanie "odpowiednie stosowanie" oznacza stosowanie tych przepisów z pewnymi modyfikacjami. W tym przypadku "odpowiedni" należy odczytywać jako: przydatny, właściwy, nadający się, należyty. Ustawodawca określając zasadę odpowiedniego stosowania przepisów o.p. do spraw dotyczących dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, wprowadza obowiązek stosowania przepisów o.p. z uwzględnieniem istoty i celu tego postępowania. Zatem stosując odpowiednio przepisy o.p. należy je odpowiednio zmodyfikować, aby nadawały się do zastosowania w ramach prowadzonego postępowania" (v. wyrok WSA w Gdańsku z 20 marca 2018 r., I SA/Gd 82/18, analogicznie wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r., II FSK 2600/18 oraz wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., I GSK 87/19). W związku z powyższym opłata za parkowanie w strefie płatnego parkowania, o której mowa w art. 13 ust. 1 u.d.p., jak i opłata dodatkowa za nieuiszczenie opłaty za parkowanie (art. 13f u.d.p.), są należnościami o charakterze publicznoprawnym (art. 60 pkt 7 u.f.p.) do których z mocy art. 67 ust. 1 u.f.p. ma zastosowanie dział III o.p., w tym art. 70 § 4 o.p. Dział ten (tj. dział III o.p.) normuje szereg kwestii, począwszy od zobowiązań podatkowych, również w aspekcie ich powstawania, wygaśnięcia, przedawnienia, powstawania nadpłaty, a skończywszy na prawach i obowiązkach następców prawnych oraz odpowiedzialności podatkowej osób trzecich. Wobec tego w całej rozciągłości podzielić należy prezentowany w uzasadnieniu wyroku NSA z 9 stycznia 2019 r. II FSK 2600/18 oraz w wyroku NSA z 18 czerwca 2019 r. I GSK 87/19 pogląd, że art. 40c ust. 3 u.d.p. stanowi odpowiednik art. 70 § 1 o.p., a "norma wyrażona w art. 40d ust. 3 u.d.p. nie odnosi się (...) w żaden sposób do pozostałych kwestii, związanych z przedawnieniem – jak zawieszenie lub przerwanie biegu terminu przedawnienia, nie mówiąc już o pozostałych zagadnieniach, uregulowanych przez przepisy działu III O.p.; nie może więc tych zagadnień regulować w sposób szczególny do regulacji zawartej w O.p. O ile zatem art. 40d ust. 3 u.d.p. niewątpliwie stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 70 § 1 O.p. i niewątpliwie ma pierwszeństwo stosowania w obszarze poddanym jego regulacji, o tyle zasadnicze wątpliwości budzi możliwość rozciągnięcia tego pierwszeństwa na pozostałe obszary, nieuregulowane w u.d.p. a uregulowane w dziale III O.p. Przyjęcie bowiem takiej formuły oznaczałoby, że opłata dodatkowa za nieopłacone parkowanie w strefie płatnego parkowania nie mogłaby wygasnąć przez przedawnienie lub potrącenie (art. 59 § 1 pkt 9 i pkt 3 O.p.), nie mogłaby stanowić nadpłaty w przypadku zapłacenia jej nienależnie (art. 72 § 1 O.p.), nie mogłaby także zostać objęta ulgą (art. 67a § 1 O.p.)". Uznanie art. 40c ust. 3 u.d.p. za przepis szczególny w stosunku do art. 70 § 1 o.p. nie wyklucza - zdaniem sądu - stosowania do dodatkowej opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania pozostałych przepisów działu III o.p., w tym art. 70 § 4 o.p., normującego zdarzenia skutkujące przerwaniem biegu terminu przedawnienia. Tym samym w ocenie sądu brak było podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., który stanowi, że postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. W sprawie bowiem organ egzekucyjny skutecznie zastosował środek egzekucyjny, o którym zobowiązana została powiadomiona, co spowodowało przerwanie biegu przedawnienia (art. 70 § 4 o.p. - bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny). Sąd dostrzega, zauważony również przez Prokuratora, okres rozpatrywania przez SKO zażalenia zobowiązanej, wynoszący ponad 15 miesięcy. Tego typu sprawy nie wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i winny być rozstrzygane niezwłocznie, w terminie miesięcznym. Rozpatrując sprawę ponownie SKO przyjmie wykładnię prawa podaną w tej sprawie przez sąd i uwzględni fakt skutecznego zastosowania przez organ egzekucyjny środka egzekucyjnego (zawiadomienie o zajęciu wynagrodzenia za pracę nr ...) i następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie w przedmiocie zażalenia na postanowienie Prezydenta ... z ...września 2017 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.