V SA/Wa 1368/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Marek Krawczak, Sędzia WSA - Michał Sowiński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] przy udziale uczestnika postępowania P. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem skargi złożonej przez Prokuratora Rejonowego W. ... (dalej: Prokurator) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO lub organ nadzoru lub odwoławczy) z ... lutego 2019 r. ... uchylające w całości postanowienie Prezydenta ... (dalej: Prezydent, organ egzekucyjny lub I instancji|) z ... maja 2016 r. nr ...; (...) i umarzające postępowanie egzekucyjne wobec P. S. prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr .... Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent ... w dniu ... kwietnia 2015 r. wystawił wobec P. S. (dalej: zobowiązany) tytuł wykonawczy Nr ... obejmujący należność za nieuiszczenie opłaty za parkowanie pojazdu nr rej. ..., tj. opłatę dodatkową w kwocie 50 zł. Organ egzekucyjny wskazał, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym, jest obowiązkiem, który powstaje z mocy prawa. Jednocześnie organ powołał art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b i art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm., dalej: udp) oraz uchwałę Rady ... z dnia 26 czerwca 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 138, poz. 4868, dalej: uchwała) jako podstawę prawną przedmiotowego obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej. Należność pieniężna objęta ww. tytułem wykonawczym powstała w dniu 7 października 2013 r. W oparciu o przedmiotowy tytuł wykonawczy dokonano zajęcia świadczenia zobowiązanego w ... Biurze Emerytalnym w W. (zawiadomienie z 26 stycznia 2016 r. nr ...). Odpis zajęcia egzekucyjnego wraz z odpisem tytułu wykonawczego doręczono zobowiązanemu 2 lutego 2016 r. Pismem z 2 lutego 2016 r. ... Biuro Emerytalne w W. zawiadomiło Prezydenta . ..., że w marcu 2016 r., ze świadczenia dłużnika, tytułem zajęcia Nr ... zostanie potrącona i przekazana na konto Miasta ... jednorazowo kwota 65 zł. Pismem z ... lutego 2016 r. (data nadania), uzupełnionym pismem z 3 marca 2016 r. zobowiązany wniósł zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym. Postanowieniem z ... marca 2016 r. organ zawiesił postępowanie egzekucyjne i następnie postanowieniem z ... maja 2016 r. Prezydent ... uznał za niezasadne zarzuty dotyczące nieistnienia zobowiązania oraz niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów art. 27 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm., dalej: upea). W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że podstawę prawną poboru opłat za postój pojazdu na obszarze strefy płatnego parkowania niestrzeżonego jest art. 13 ust. 1 pkt 1 udp. Natomiast opłatę dodatkową za nieuiszczenie opłaty, o której stanowi ustawa o drogach publicznych, pobiera się w oparciu o art. 13f ust. 1 udp. Oznacza to, że obowiązek wniesienia opłaty powstaje z mocy samego prawa. Natomiast podstawę prawną pobierania przedmiotowej opłaty za postój pojazdów na terenie ....stanowi ww. uchwała. W wyniku rozpoznania zażalenia SKO postanowieniem z ... lutego 2019 r. uchyliło zaskarżone postanowienie Prezydenta ... z ... maja 2016 r. w całości i orzekło o umorzeniu postepowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanego na podstawie tytułu wykonawczego z,.. kwietnia 2015 r. W uzasadnieniu organ nadzoru powołał się na to, że należność objęta tytułem wykonawczym z ... kwietnia 2015 r. dotyczyła opłaty dodatkowej za 2013 r., a zatem stosowanie do art. 40d ust. 2 udp uległa ona przedawnieniu po upływie 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powinna zostać ona uiszczona, tj. w dniu 31 grudnia 2018 r. W związku z czym SKO stwierdziło podstawę do umorzenia postepowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 upea. Pismem z ... lipca 2019 r. Prokurator złożył skargę na ww. postanowienie SKO wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 40d ust. 3 udp poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten stanowi podstawę do uznania, iż z upływem wskazanego w nim terminu przedawnia się obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej, bez względu na to, czy w trakcie biegu tego terminu, w toku postepowania egzekucyjnego zmierzającego do wyegzekwowania tej należności, zastosowane zostały skutecznie wobec zobowiązanego środki egzekucyjne, czy też nie, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje na to, że zastosowanie środków egzekucyjnych w toku postępowania egzekucyjnego przerywa bieg terminu przedawnienia stosowanie do art. 74 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz.900 ze zm., dalej: op) w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm., dalej: ufp) oraz art. 60 pkt 7 ufp, co skutkowało niezasadnym stwierdzeniem przez organ upływu terminu przedawnienia w dniu 31 grudnia 2018 r., mając w ten sposób istotny wpływ na treść orzeczenia. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ppsa). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 kpa lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa). Warunki rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym ustawodawca określił w art. 119 ppsa, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu egzekucyjnym. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny czy w sprawie art. 40d ust. 3 udp w związku z art. 13f ust. 1 udp stanowi zupełną regulację przedawnienia opłaty dodatkowej, czy też do opłaty dodatkowej za parkowanie w strefie płatnego parkowania stosuje się także przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w tym art. 70 § 4 op odnoszący się do przerwania biegu przedawnienia. W ocenie sądu w tym sporze rację należy przyznać Prokuratorowi. Sąd zauważa, że powyższe zagadnienie budziło określone wątpliwości orzecznicze i w obiegu prawnym istniały dwa rozbieżne stanowiska, które w tym sporze prezentują strony. Obecnie, od kwietnia 2019 r. zagadnienie to przestało budzić w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wątpliwości interpretacyjne. Należy bowiem wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny w kilku swoich orzeczeniach w całości podzielił stanowisko Prokuratora wskazując jednoznacznie, że do przedawnienia opłaty drogowej stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące m.in. przerwania biegu przedawnienia (por. wyroki NSA z 1 kwietnia 2019 r. I GSK 3504/18, z 6 maja 2019 r. I GSK 24/19, z 9 maja 2019 r. I GSK 25/19, 10 maja 2019 r. IGSK 42/19 i I GSK 48/19, 6 czerwca 2019 r. I GSK 86/19 z 3 grudnia 2019 r. I GSK 1563/19 i inne dostępna na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 13f ust. 1 udp za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 (opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania) pobiera się opłatę dodatkową. Obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 13f ust. 1 i art. 40 ust. 3, oraz kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2 oraz w art. 40 ust. 12, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone (art. 40d ust. 3 udp). W sprawie nie jest sporne, że opłata dodatkowa za parkowanie w strefie płatnego parkowania stanowi należność publicznoprawną, o której mowa w art. 60 pkt 7 ufp. W myśl art. 60 pkt 7 ufp środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Do należności, o których mowa w art. 60 ufp stosuje się - na mocy art. 67 ust. 1 ufp - odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa. Zgodnie zaś z art. 70 § 1 i § 4 op zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku; bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny. Skoro przepisy wprost w ustawie o drogach publicznych określają termin przedawnienia opłaty a jednocześnie nie regulują pozostałych kwestii związanych z tą materią, to - mając na uwadze zawarte przez ustawodawcę w art. 67 ufp odesłanie do przepisów działu III op - należy przyjąć, że takie odesłanie odsyła do zastosowania zawartych tam regulacji, które kompleksowo regulują kwestię przedawnienia, w tym kwestie zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Użyte w art. 67 ufp sformułowanie "odpowiednie stosowanie" oznacza stosowanie tych przepisów z pewnymi modyfikacjami. W tym przypadku "odpowiedni" należy odczytywać jako: przydatny, właściwy, nadający się, należyty. Ustawodawca określając zasadę odpowiedniego stosowania przepisów op do spraw dotyczących dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, wprowadza obowiązek stosowania przepisów op z uwzględnieniem istoty i celu tego postępowania. Zatem stosując odpowiednio przepisy op należy je odpowiednio zmodyfikować, aby nadawały się do zastosowania w ramach prowadzonego postępowania" (v. wyrok WSA w Gdańsku z 20 marca 2018 r., I SA/Gd 82/18, analogicznie wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r., II FSK 2600/18 oraz wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., I GSK 87/19). W związku z powyższym opłata za parkowanie w strefie płatnego parkowania, o której mowa w art. 13 ust. 1 udp, jak i opłata dodatkowa za nieuiszczenie opłaty za parkowanie (art. 13f udp), są należnościami o charakterze publicznoprawnym (art. 60 pkt 7 ufp) do których z mocy art. 67 ust. 1 ufp ma zastosowanie dział III op, w tym art. 70 § 4 op. Dział ten (tj. dział III op) normuje szereg kwestii, począwszy od zobowiązań podatkowych, również w aspekcie ich powstawania, wygaśnięcia, przedawnienia, powstawania nadpłaty, a skończywszy na prawach i obowiązkach następców prawnych oraz odpowiedzialności podatkowej osób trzecich. Wobec tego w całej rozciągłości podzielić należy prezentowany w uzasadnieniu wyroku NSA z 9 stycznia 2019 r. II FSK 2600/18 oraz w wyroku NSA z 18 czerwca 2019 r. I GSK 87/19 pogląd, że art. 40c ust. 3 udp stanowi odpowiednik art. 70 § 1 op, a "norma wyrażona w art. 40d ust. 3 u.d.p. nie odnosi się (...) w żaden sposób do pozostałych kwestii, związanych z przedawnieniem – jak zawieszenie lub przerwanie biegu terminu przedawnienia, nie mówiąc już o pozostałych zagadnieniach, uregulowanych przez przepisy działu III O.p.; nie może więc tych zagadnień regulować w sposób szczególny do regulacji zawartej w O.p. O ile zatem art. 40d ust. 3 u.d.p. niewątpliwie stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 70 § 1 O.p. i niewątpliwie ma pierwszeństwo stosowania w obszarze poddanym jego regulacji, o tyle zasadnicze wątpliwości budzi możliwość rozciągnięcia tego pierwszeństwa na pozostałe obszary, nieuregulowane w u.d.p. a uregulowane w dziale III O.p. Przyjęcie bowiem takiej formuły oznaczałoby, że opłata dodatkowa za nieopłacone parkowanie w strefie płatnego parkowania nie mogłaby wygasnąć przez przedawnienie lub potrącenie (art. 59 § 1 pkt 9 i pkt 3 O.p.), nie mogłaby stanowić nadpłaty w przypadku zapłacenia jej nienależnie (art. 72 § 1 O.p.), nie mogłaby także zostać objęta ulgą (art. 67a § 1 O.p.)". Uznanie art. 40c ust. 3 udp za przepis szczególny w stosunku do art. 70 § 1 op nie wyklucza - zdaniem sądu - stosowania do dodatkowej opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania pozostałych przepisów działu III op, w tym art. 70 § 4 op, normującego zdarzenia skutkujące przerwaniem biegu terminu przedawnienia. Tym samym w ocenie sądu brak było podstaw do umorzenia postepowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 upea, który stanowi, że postępowanie egzekucyjne umarza się jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo jeżeli obowiązek nie istniał. W sprawie bowiem organ egzekucyjny skutecznie zastosował środek egzekucyjny, o którym zobowiązany został powiadomiony, co spowodowało przerwanie biegu przedawnienia (art. 70 § 4 op - bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny). Sąd także podziela stanowisko Prokuratora w zakresie długości procedowania przez SKO. Tego typu sprawy nie wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i winny być rozstrzygane niezwłocznie, w terminie miesięcznym. Rozpatrując sprawę ponownie SKO przyjmie wykładnię prawa podaną w tej sprawie przez sąd i uwzględni fakt skutecznego zastosowania przez organ egzekucyjny środka egzekucyjnego (zawiadomienie o zajęciu świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej z ... stycznia 2016 r. nr ...) i następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie w przedmiocie zażalenia na postanowienie Prezydenta ... z ... maja 2019 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c ppsa uchylił zaskarżone postanowienie.