V SA/Wa 1402/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska – Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Michał Sowiński, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi C. B. P Sp. z o.o. we Wrocławiu na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów (obecnie Ministra Inwestycji i Rozwoju) z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z [...] maja 2017 roku nr [...] 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz C. B.P. Sp. z o.o. we W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów (organ właściwy obecnie: Minister Inwestycji i Rozwoju) z ... czerwca 2017 r., nr ..., utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z ... maja 2017 r., nr ..., o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco: ... kwietnia 2017 r. C. P. (dalej jako: "Skarżący" lub "Strona") złożył wniosek o stwierdzenie nieważności "decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego" (Skarżący tak określił pismo podpisane przez A.S., ówczesnego Dyrektora Departamentu Wdrażania Programów Rozwoju Regionalnego w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego, z ... kwietnia 2007 r., znak: ..., dalej jako: "zaskarżone pismo"), lub też wydanie decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Wniosek powyższy dotyczył stanu faktycznego, w którym pismem z ... grudnia 2006 r., znak ..., Marszałek Województwa ... (działający jako Instytucja Wdrażająca ZPORR) odrzucił, na etapie oceny formalnej, wniosek Skarżącego o dofinansowanie projektu szkoleniowego pt. Kurs "Budowanie marki", zgłoszony do dofinansowania w ramach ZPORR. Skarżący ubiegał się o przyznanie dofinansowania na wyżej określone przedsięwzięcie na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. Nr 116, poz. 1206, z późn. zm., dalej jako: "ustawa o NPR") w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego Działanie 2.6 Regionalne Strategie Innowacyjne i transfer wiedzy. W przedmiocie zasadności takiego rozstrzygnięcia wypowiedziała się następnie Instytucja Zarządzająca ZPORR, a więc Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, pismem z ... kwietnia 2007 r., znak ..., określonym przez Skarżącego mianem "decyzji". W zaskarżonym piśmie podniesiono, że proponowany projekt pt. Kurs "Budowanie marki" nie jest zgodny z typami projektów określonymi w Uzupełnieniu ZPORR dla Działania 2.6, a więc we właściwych dokumentach konkursowych. Wskazano, że z dokumentacji projektowej otrzymanej od Urzędu Marszałkowskiego Województwa ... wynika, że projekt miałby polegać jedynie na przeprowadzeniu dwudniowego kursu dla 20 osób o charakterze ogólnym (zgodnie z pkt 2.2 b). Nie jest to zgodne z rodzajem kwalifikujących się projektów przewidujących inicjatywy szkoleniowe jako jeden ze środków służących tworzeniu i rozwojowi sieci współpracy w zakresie innowacji. Wniosek Strony nie zakładał utworzenia ani rozwoju sieci współpracy w zakresie innowacji, co powinno być, zgodnie z Uzupełnieniem ZPORR, głównym celem wspomnianego wyżej rodzaju kwalifikujących się projektów. Ponadto, pomimo że Uzupełnienie ZPORR przewiduje uczestnictwo w projektach w ramach Działania 2.6 pracowników sektora badawczo - rozwojowego jako jednej z grup Beneficjentów Ostatecznych, grupa ta jest przyporządkowana typom projektów dotyczących staży w przedsiębiorstwach. Tymczasem projekt Skarżącego nie przewidywał wsparcia w postaci staży, a w związku z tym, grupa Beneficjentów Ostatecznych nie została właściwie określona. Wobec powyższego Instytucja Zarządzająca ZPORR stanęła na stanowisku, iż Urząd Marszałkowski Województwa ... postąpił zgodnie z postanowieniami Uzupełnienia ZPORR. Pismo podpisała A.S. – Dyrektor Departamentu Wdrażania Programów Rozwoju Regionalnego w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego. Pismo nie zawierało żadnego pouczenia. Zostało jedynie przesłane do wiadomości Dyrektora Departamentu Polityki Regionalnej i Funduszy Strukturalnych Ministerstwa Rozwoju Regionalnego oraz do Urzędu Marszałkowskiego Województwa ... . We wniosku z ... kwietnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności Skarżący wskazał, że ww. pismo stanowi decyzję administracyjną, albowiem ma ono cechy władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia sytuacji prawnej wnioskodawcy w przedmiocie dofinansowania jego projektu. Strona podniosła zarzuty oparte na art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; dalej jako: "KPA"). Wskazała, że A. S. nie była formalnie umocowana przez Ministra Rozwoju Regionalnego do podejmowaniu tego typu rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z ustawą o NBP, Instytucją Zarządzającą w Programie jest Minister Rozwoju Regionalnego. Zdaniem Skarżącego, jeśli A. S. nie była umocowana do zastępowania Ministra, to wniosek jest uzasadniony, a zaskarżone pismo (decyzja) powinno zostać uznane za nieważne. Ponadto, pismo (decyzja) obarczone jest wadami merytorycznymi, albowiem nie odniesiono się w nim do zarzutów Strony. Wszystko to, zdaniem Skarżącego, przemawia za koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z ... kwietnika 2007 r. Po rozpoznaniu wniosku Strony, postanowieniem z ... maja 2017 r., nr ..., Minister Rozwoju i Finansów odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu, który decyzją administracyjną nie jest. W podstawie prawnej wydanego orzeczenia podano art. 61a § KPA. Minister wskazał, że żaden z przepisów ustawy o NPR nie wskazuje na decyzję administracyjną, jako formę rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania dofinansowania, ani też nie wskazuje na jakikolwiek inny zakres spraw regulowanych tą ustawą, do którego zastosowanie mają przepisy KPA. Zdaniem Ministra, przepisem jednoznacznie wyłączającym stosowanie KPA w przedmiotowym zakresie jest art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1376). W podsumowaniu Minister podniósł, że przesłanką do odmowy wszczęcia postępowania jest w tym przypadku skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania, do której nie odnosi się instytucja nieważności. Pismem z ... maja 2017 r. Strona złożyła zażalenie na ww. postanowienie. W wyniku rozpoznania zażalenia Skarżącego, Minister Rozwoju i Finansów wydał postanowienie z ... czerwca 2017 r., ..., utrzymując w mocy swoje postanowienie z ... maja 2017 r., nr ..., o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ powtórzył pogląd, zgodnie z którym żaden z przepisów ustawy o NPR nie wskazuje na decyzję administracyjną, jako formę rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania dofinansowania. Powyższe stanowisko znajduje swoje potwierdzenie także w istniejącym orzecznictwie, które Minister przywołał. Tym samym, skoro właściwe instytucje biorące udział we wdrażaniu programów operacyjnych (w tym przypadku - Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego) nie były zobowiązane do stosowania KPA w przedmiotowym zakresie, za chybiony uznano zarzut braku zastosowania przepisów KPA wskazanych w zażaleniu. Minister ustosunkował się także do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 156 KPA i art. 61 a KPA na skutek uznania, iż nie jest możliwym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji (pisma) Ministra Rozwoju Regionalnego, poprzez stwierdzenie nieważności lub stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa. Zdaniem Ministra, podstawę wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego mogą stanowić zarówno przyczyny podmiotowe (w sytuacji, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych), jak również inne uzasadnione przyczyny o charakterze przedmiotowym. Przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest m.in. skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania, do której nie odnosi się instytucja nieważności. Minister powołał się na postanowienie NSA z 29 maja 2009 r., II OSK 799/09, CBOSA, w którym wskazano, że "niedopuszczalność prowadzenia postępowania z uwagi na charakter aktu, którego wniosek dotyczy (skierowanie wniosku o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania, do której nie odnosi się instytucja nieważności) jest jedną z przesłanek przedmiotowych tamujących wszczęcie takiego postępowania. Nawet jednak w przypadku stwierdzenia zaistnienia negatywnych przesłanek niezbędne jest rozstrzygnięcie wniosku o stwierdzenie nieważności takiego postanowienia i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia". Organ, przyjmując powyższe stanowisko, uznał, że zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną, a w związku z tym nie sposób wszcząć postępowania w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności w trybie art. 156 § 1 KPA. Na powyższe postanowienie Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów procesu według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1. brak zastosowania art. 26 ust.3 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o NPR w zw. z art. 6, 104 i 107 KPA i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, iż decyzja Instytucji Zarządzającej o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie złożonego w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego nie jest decyzją administracyjną. 2. niewłaściwe zastosowanie art. 156 i art. 61a KPA na skutek uznania, iż nie jest możliwym wyeliminowanie z obiegu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności lub też w sprawie wydania z naruszeniem prawa wymienionej w nagłówku decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego. 3. brak zastosowania treści oraz załącznika (strony 354-355, 468-470) Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 roku w sprawie przyjęcia ZPORR 2004-2006 (Dz.U. nr 166, poz. 1745), wraz z treścią oraz załącznikiem (strony 137-145) Rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia uzupełnienia ZPORR 2004-2006 (Dz.U. nr 200, poz.2051) oraz art. 6, 104 i 107 KPA poprzez uznanie, iż decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego nie jest decyzją administracyjną. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, zgodnie z którym zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W oparciu o treść art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Badając zaskarżone postanowienie we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, pismo Instytucji Zarządzającej – Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z ... kwietnia 2007 r., znak: ..., podpisane przez A.S., ówczesnego Dyrektora Departamentu Wdrażania Programów Rozwoju Regionalnego w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego, jest decyzją administracyjną w rozumieniu KPA, czy też nie. Rozstrzygnięcie przedmiotowego zagadnienia ma kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy, albowiem odmawiając wszczęcia postępowania nieważnościowego w postanowieniu z ... czerwca 2017 r., Minister Rozwoju i Finansów (następca prawny Ministra Rozwoju Regionalnego) podniósł, że postępowanie to nie może dotyczyć "pisma", a jedynie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 156 § 1 KPA, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Z przepisu wynika jednoznacznie, iż przedmiotem postępowania nieważnościowego może być jedynie decyzja administracyjna, nie zaś pismo wydane poza postępowaniem administracyjnym, a więc w sytuacji, w której nie stosuje się przepisów KPA. Sąd pomija w tym miejscu możliwość stwierdzenia nieważności postanowienia (zob. art. 126 w zw. z art. 156 § 1 KPA). Sąd w składzie orzekającym w sprawie uznał, że zaskarżone pismo stanowi decyzję administracyjną, albowiem rozstrzyga w sposób wiążący, a także władczy i jednostronny o sytuacji prawnej Strony. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż definicję Instytucji Zarządzającej zawiera art. 2 pkt 5 ustawy o NPR, zgodnie z którym jest to właściwy minister, odpowiedzialny za przygotowanie i nadzorowanie realizacji programu operacyjnego albo za przygotowanie i nadzorowanie realizacji strategii wykorzystania Funduszu Spójności, o których mowa w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999r. ustanawiającym przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz. Urz. WE L 161 z 26 czerwca 1999, L 198 z 21.07.2001 oraz L 158 z 27.06.2003; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 14, t. 1, str. 31) oraz w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1164/1994 z dnia 16 maja 1994 r. ustanawiającym Fundusz Spójności (Dz. Urz. WE L 130 z 25.05.1994, L 161 z 26.06.1999; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 14, i 1, str. 9 (w brzmieniu wówczas obowiązującym). Stosownie do poszczególnych ustępów art. 26 ustawy o NPR: 1. Ubiegający się o dofinansowanie ze środków, o których mowa w art. 24 ust. 1 pkt 2, projektów w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1-3, składa wniosek do instytucji zarządzającej, instytucji wdrażającej albo zarządu województwa, zgodnie z systemem realizacji określonym w tych programach. 2. Dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 3, przyznaje instytucja zarządzająca, działająca w jej imieniu instytucja wdrażająca albo instytucja pośrednicząca, jeżeli tak stanowi system realizacji danego programu. 3. Dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2, przyznaje zgodnie z systemem realizacji danego programu instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca albo instytucja wdrażająca. 4. Wnioski o dofinansowanie projektów, które rodzą skutki finansowe dla budżetu państwa, w części, której dysponentami są organy administracji rządowej, przed ich złożeniem wymagają uzyskania akceptacji tych organów. 5. Warunki dofinansowania, o którym mowa w ust. 1-3, określa umowa o dofinansowanie projektu, zawarta z beneficjentami przez instytucję zarządzającą programem, instytucję wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucję pośredniczącą, albo decyzja, o której mowa w art. 11 ust. 7. W uchwale składu siedmiu sędziów z 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 3/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o NPR, następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 59). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że postępowanie w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych miało dwa wyraźnie wyodrębnione etapy, unormowane osobno: - pierwszy etap kończący się wydaniem na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego, mającego charakter decyzji administracyjnej oraz w razie pozytywnej decyzji o przyznaniu dofinansowania, - drugi etap na podstawie art. 26 ust. 5 ustawy o NPR, w którym następuje zawarcie umowy określającej warunki dofinansowania projektu. Dla potrzeb obecnie rozpoznawanej sprawy trzeba wskazać, że art. 26 ust. 3 ustawy o NPR, w brzmieniu obowiązującym w dacie składnia wniosku o dofinansowanie stanowił, że dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 (tj. regionalnych programów operacyjnych), przyznaje zgodnie z systemem realizacji danego programu instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca albo instytucja wdrażająca. W rozpatrywanym przypadku sporne pismo pochodzące od Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, działającego jako Instytucja Zarządzająca w istocie zadecydowało o odmowie uprawnienia wnioskodawcy do dofinansowania, zamykając mu drogę do uzyskania wsparcia jego projektu. Nie jest to więc jedynie informacja o jakimkolwiek rozstrzygnięciu, lecz właśnie rozstrzygnięcie organu. Rozpatrywane pismo ma zatem cechy decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnym. Takie właśnie stanowisko co do charakteru prawnego odrzucenia wniosku o dofinansowanie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 listopada 2007 r., sygn. akt II GSK 206/07. Podkreślenia wymaga, że w przepisach prawnych "decyzja administracyjna" w ujęciu materialnym może być określona jako "zezwolenie", "nakaz", "pozwolenie", "licencja", "koncesja", czy właśnie "pismo". NSA stwierdził, iż "użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako decyzji, jeżeli jest to, zgodnie z art. 104 KPA, akt rozstrzygający merytorycznie indywidualną sprawę należącą do właściwości organu administracji państwowej" (zob. wyrok NSA z 18 października 1985 r., II CR 320/85, OSNCP 10/1986, poz. 158 z glosą aprobującą W. Tarasa). W piśmiennictwie także podnosi się konieczność oceniania aktu administracyjnego nie wedle jego nazwy, a treści, którą ze sobą niesie (zob. A Wiktorowska, Decyzja (w:) Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 157). Najistotniejszą kwestią jest wpływ danego aktu na sytuację prawną jednostki. Mowa tu o przyznaniu jej praw lub nałożeniu na nią obowiązków. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie niezgodnym z prawem było odmówienie wszczęcia postępowania nieważnościowego jedynie z tego powodu, że nie dotyczy ono aktu będącego decyzją. Uznać należy, że pismo faktycznie odmawiające Stronie dofinansowania projektu w istocie jest decyzją administracyjną i służy od niej wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Oczywiście kwestia merytorycznego rozpoznania niniejszego wniosku pozostaje na uboczu niniejszego postępowania. Dlatego Sąd nie odniósł się do zarzutów skargi stanowiących argumentację przemawiającą za rzekomą wadliwością zaskarżonej decyzji (pisma z ... kwietnia 2007 r.). Zagadnienie to stanie się przedmiotem orzeczenia organów zapadłych w trybie nieważnościom. Biorąc zatem pod uwagę przedstawione powyżej rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis od skargi.