V SA/Wa 144/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi H.M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie uznanie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione; 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2011 roku Nr [...]; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz H.M. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi z dnia 15 grudnia 2011 r. wniesionej przez H.M. jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2011 r. nr GDDKiA [...], którym uznano zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione i podtrzymano stanowisko wyrażone w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] września 2011 r. nr [...]. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 98, poz. 602 ze zm.) obciążył [...] z siedzibą w R. karą pieniężną w wysokości 12.840 zł za przejazd zespołem nienormatywnym bez zezwolenia po drodze krajowej Nr A 4. Wierzyciel wystawił następnie tytuł wykonawczy nr [...] na spółkę jawną O. H. M. Tytuł ten został zwrócony wierzycielowi przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. z informacją, że postępowanie egzekucyjne nie może być wszczęte z powodu likwidacji z dniem 31 stycznia 2007 r. spółki jawnej O.H.M. Pismem z dnia 4 lutego 2009 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad przesłała H.M. upomnienie nr [...] wzywające do zapłaty należności wynikających z decyzji nr [...]. W treści pisma wyjaśniono, iż w dniu [...] października 2007 r. wystawiono upomnienie na spółkę O. Sp. Jawną H.M., przy czym spółka ta nie uregulowała należności wynikających z ww. decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. Wyjaśniono, iż w związku z tym, że ww. spółka uległa likwidacji i nie można było prowadzić egzekucji z jej majątku, wierzyciel działając na podstawie art. 22 § 2 kodeksu spółek handlowych (Dz. U. z 2000 r. Nr 94, poz. 1037) wystawił tytułu wykonawczy na nazwisko H.M. wskazując przy tym, że dalsza egzekucja administracyjna będzie prowadzona z jego majątku osobistego. Wyrokiem z dnia 17 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając pod sygnaturą V SA/Wa 904/09 sprawę ze skargi H.M. na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] wydane w przedmiocie uznania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione, uchylił zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym postanowieniem organu I instancji z uwagi na brak doręczenia zobowiązanemu pisemnego upomnienia o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zaskarżone postanowienie dotyczyło postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...], którego podstawę stanowiła ww. decyzja nr [...] wystawiona na rzecz spółki O. Sp. jawna H.M. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 653/10 oddalił skargę kasacyjną uznając, że jest nieuzasadniona. Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał twierdzenia Sądu I instancji, iż wierzyciel spółki (a nie wspólnika) może prowadzić egzekucję z majątku wspólnika w przypadku gdy egzekucja z majątku spółki jest bezskuteczna. Uznano także, iż brak upomnienia wystawionego na osobę fizyczną (wspólnika) a nie na spółkę, stanowi wadę uniemożliwiającą prowadzenie egzekucji, która nie może być konwalidowana. Następnie Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. wystawił w dniu 10 sierpnia 2011 r. tytuł wykonawczy nr [...] zobowiązujący H.J.M. (osobę fizyczną) do uiszczenia kwoty 12.840 zł tytułem zapłaty kary pieniężnej orzeczonej decyzją nr [...] za przejazd pojazdem ponadnormatywnym bez zezwolenia. Pismem z dnia 31 sierpnia 2011 r. H.J.M. zgłosił do organu egzekucyjnego Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu pisma jako podstawę prawną wskazał art. 33 pkt 1, pkt 4, pkt 6 i pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad rozpoznając zgłoszone zarzuty jako organ I instancji postanowił uznać zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione. W uzasadnieniu pisma przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania wskazując przy tym na bezzasadność zgłoszonych zarzutów. W ocenie organu zobowiązanie stanowiące podstawę prowadzonej egzekucji ze względu na wystawienie dwóch tytułów wykonawczych skutkujących przerwaniem biegu terminów przedawnienia nie uległo przedawnieniu. Pismem z dnia 12 października 2011 r. H.M. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał m.in., iż w jego ocenie przed wszczęciem kolejnego postępowania egzekucyjnego w zakresie tego samego obowiązku pieniężnego ([...]) organ winien najpierw formalnie zakończyć poprzednie postępowanie egzekucyjne ([...]). Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W ocenie organu wobec zrealizowania wytycznych Sądów administracyjnych wcześniej orzekających w sprawie oraz wobec przerwania terminu przedawnienia roszczenia z tytułu nałożonej kary, zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym zarzuty H.M. należało uznać za bezzasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia organu z dnia [...] września 2011 r. Uzasadniając skargę skarżący zarzucił w pierwszej kolejności, że w zaskarżonym postanowieniu organ jedynie częściowo odniósł się do podnoszonych w toku postępowania zarzutów. W szczególności w żadnym stopniu nie ustosunkowano się do zarzutu naruszenia art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący podniósł również, iż wszczęcie drugiego postępowania egzekucyjnego odnośnie tego samego obowiązku zapłaty jest niedopuszczalne, co w przedmiotowej sprawie wykazuje jego zdaniem zasadność zarzutu naruszenia art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący zarzucił również m.in., iż egzekwowana należność pieniężna uległa przedawnieniu a nadto, treść wystawionego tytułu wykonawczego pozostaje w sprzeczności ze stanem faktycznym w zakresie podmiotu u którego powstało zobowiązanie wynikające z decyzji nr [...]. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko organu prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 -j.t.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozważając w tym kontekście zarzuty skargi, stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podnieść należy, że zarzuty skargi oparte są na podstawie przewidzianej w art. 33 pkt 1, 4, 6, 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2005.229.1954 j.t.). W ocenie Sądu w pełni uzasadniony jest podniesiony w skardze zarzut przedawnienia świadczenia objętego tytułem wykonawczym stanowiącym podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przechodząc do wskazania motywów dokonanej przez Sąd oceny sprawy wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być m.in. przedawnienie dochodzonego obowiązku. Zobowiązany, wnosząc zarzuty oparte na tej podstawie, powinien przedstawić dowody potwierdzające, że nałożony na niego obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania (okoliczność faktyczna) lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa (przedawnienie) lub czynności prawnych (uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku). Skutkiem okazania takich dowodów jest również obowiązek odstąpienia organu egzekucyjnego lub egzekutora od czynności egzekucyjnych. Na potrzeby oceny powyższego zarzutu przypomnieć należy niektóre (niesporne miedzy stronami) okoliczności faktyczne ustalone w sprawie. Przede wszystkim wskazać tutaj należy, iż decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nałożył na O.Spółkę Jawną H.M. karę pieniężną. Podstawę wymierzenia przedmiotowej kary stanowiło stwierdzenie przez organ przejazdu zespołem nienormatywnym bez stosownego zezwolenia (okoliczność niesporna). Następnie wobec uchylenia przez Sąd administracyjny poprzednich rozstrzygnięć dotyczących postępowania egzekucyjnego opartego na ww. decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. wystawił w dniu 10 sierpnia 2011 r. tytuł wykonawczy nr [...] zobowiązujący H.J.M. (osobę fizyczną) do uiszczenia kwoty 12.840 zł tytułem zapłaty kary pieniężnej orzeczonej decyzją nr [...] za przejazd pojazdem ponadnormatywnym (okoliczność niesporna). Istotnym jest również, iż postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w R. umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone przeciw Skarżącemu na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. Mając na uwadze wyżej przedstawiony stan faktyczny sprawy wyjaśnić należy, iż podstawa prawna wymierzonej w roku 2004 kary określona została na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – u.d.p. (w brzmieniu obowiązującym w chwili wymierzenia kary). Dla oceny przedmiotowej sprawy istotne jest, iż obowiązek uiszczenia kar pieniężnych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Podkreślić jednak tutaj należy, iż Instytucja przedawnienia wprowadzona została do ustawy o drogach publicznych ustawą zmieniającą, która weszła w życie 4 października 2005 r. Do tego dnia przepis ten stanowił, że w przypadku nieterminowego uiszczenia opłat określonych w art. 13 ust. 1 pkt 2 i art. 40 ust. 3, a także opłat wynikających z umów zawieranych zgodnie z art. 22 ust. 2 i art. 39 ust. 7 tej ustawy, pobiera się odsetki ustawowe. Opłaty i kary nieuiszczone w terminie podlegają wraz z odsetkami za zwłokę przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Istotnym jest iż, przedmiotową nowelizacją dodano między innymi ust. 3 w art. 40d, zgodnie z którym obowiązek uiszczenia opłat określonych w art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13f ust. 1 i art. 40 ust. 3 oraz kar pieniężnych określonych w art. 13g ust. 1, art. 29a ust. 1 i 2 oraz w art. 40 ust. 12 przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Jednocześnie ustawodawca w ustawie zmieniającej nie wprowadził przepisów przejściowych. Rozstrzygnięciem problemu intertemporalnego jaki powstał na skutek wyżej wskazanego zaniechania ustawodawcy zajmował się już Naczelny Sąd Administracyjny, na gruncie sprawy rozpoznawanej pod sygnaturą akt II FSK 884/09. W wyroku z dnia 7 października 2010 r. NSA wskazał, że rozstrzygnięcie tego problemu generalnie polegać może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to mimo wejścia w życie nowych regulacji ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (zob. J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62). Rozwiązanie określone jako bezpośrednie działanie nowego prawa polega na zadecydowaniu przez ustawodawcę, że od chwili wejścia w życie nowych norm należy je stosować do wszelkich stosunków, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju i zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych norm, ale trwają w czasie dokonywania zmiany prawa. W wypadku gdy ustawodawca wyraźnie nie rozstrzygnie powyższych kwestii przyjmuje się, że zadecydował o bezpośrednim działaniu nowego prawa (por. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 1997, s. 49-53). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jeśli ustawodawca nie wypowiada się w kwestii przepisów przejściowych, to nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej, po wejściu w życie nowej ustawy (por. uchwała NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06). Wskazać należy za ww. wyrokiem NSA, iż pięcioletni okres przedawnienia należy liczyć od dnia wejścia w życie art. 40d ust. 3 u.d.p., tj. od 4 października 2005 r., także do zdarzeń prawnych które powstały przed ta datą jednak dalej trwających. Nie może bowiem budzić wątpliwości, iż art. 40d ust. 3 u.d.p. wobec braku odpowiednich przepisów przejściowych zaczął obowiązywać z chwilą wejścia w życie i w odniesieniu do zobowiązań zarówno powstałych przed tą datą, których skutki trwają nadal. Przyjęcie powyższego stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego - które Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni akceptuje - oznacza, że kara z tytułu przejazdu pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia wymierzona w roku 2004, co do zasady przedawnia się z dniem 4 października 2010 roku tj. po upływie 5 lat od dnia wejścia w życie art. 40d ust. 3 u.d.p. Mając tutaj na uwadze, iż tytuł wykonawczy nr [...] stanowiący podstawę przedmiotowego postępowania egzekucyjnego wystawiony został w dniu [...] sierpnia 2011 r. w ocenie Sądu stwierdzić należy, iż wierzyciel dochodzi przedawnionego roszczenia a zatem zarzuty skarżącego zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym powinny zostać uznane za uzasadnione. W konsekwencji uznać należy, iż organ egzekucyjny zobligowany był do umorzenia egzekucji. Odnosząc się tutaj do argumentacji organu, jakoby zarzut przedawnienia nie był uzasadniony wskazać należy, iż stanowisko to nie znajduje uznania Sądu. Zdaniem organu egzekucyjnego umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie pierwotnie wystawionych tytułów wykonawczym nie niweczy skutku w postaci przerwania biegu terminu przedawnienia. Według organu w sytuacji, gdy przed upływem biegu przedawnienia zobowiązania do majątku zobowiązanego zostanie skierowana egzekucja, wszczęta w celu zaspokojenia zobowiązań podatkowych, a w jej ramach podjęto konkretne środki egzekucyjne, o fakcie tym zaś zostanie powiadomiony zobowiązany, bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany, zaś po przerwie biegnie na nowo. W ocenie Sądu zwrócić jednak tutaj należy uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, treść przepisu art. 60 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie pozwala na przyjęcie w przedmiotowej sprawie prezentowanej przez organ wykładni przerwania biegu terminu przedawnienia, bowiem co do zasady skutkiem prawnym umorzenia postępowania egzekucyjnego wynikającym z tego przepisu jest uchylenie dokonanych czynności egzekucyjnych. Oznacza to, że w ten sposób zostaje przywrócony stan istniejący przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, ponieważ z mocy samego prawa uchylone zostają dokonane czynności egzekucyjne. Po drugie, zwrócić należy również uwagę na to, iż poprzednie czynności egzekucyjne oparte na wcześniejszych tytułach wykonawczych nie były skierowane w sposób prawidłowy do osoby Skarżącego. Nadto wskazać tutaj należy, iż powoływana na obronę stanowiska organu argumentacja zawarta w orzeczeniach Sądów administracyjnych dotyczących przepisów ordynacji podatkowej, nie znajduje odzwierciedlania w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy. Podkreślić bowiem trzeba, iż do przerwania biegu terminu przedawnienia może dojść co do zasady dopiero po doręczeniu tytułu wykonawczego, wtedy bowiem mamy do czynienia z czynność egzekucyjną w rozumieniu art. 32 ustawy z 17.6.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mając zatem na uwadze, iż pierwsza skuteczna (odnoszące skutek w świetle praw i obowiązków) czynność egzekucyjna skierowana do skarżącego miała miejsce już po wystawieniu tytułu wykonawczego tj. po dniu 11 sierpnia 2011 r. uznać należy, iż doszło do niezakłóconego upływu terminu przedawnienia. Poprzednie tytuły wykonawcze (na co wskazuje organ) nie wywołały zatem zdaniem Sądu skutku przerwania biegu terminu przedawnienia, bowiem nie były skierowane w sposób prawnie skuteczny co do osoby skarżącego. Jednocześnie z akt administracyjnych sprawy nie wynika aby dokonywano skutecznie wobec skarżącego innych czynności egzekucyjnych. Mając powyższe na uwadze ze względu na przedawnienie dochodzonego w postępowaniu egzekucyjnym roszczenia organu brak było podstaw do badania zasadności pozostałych zarzutów skargi. Z tych względów w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.