V SA/Wa 1449/16

Starszy referendarz sądowy Anna Nasiłowska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o przyznanie prawa pomocy w sprawie ze skargi M. i G. B. na decyzję Ministra Finansów z dnia ... marca 2016 r. nr ... w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej postanawia: odmówić przyznania prawa pomocy w zakresie częściowym poprzez odmowę zwolnienia od kosztów sądowych. Miasto i Gmina B., dalej: "Skarżąca", "Gmina" albo "Strona" wystąpiła z wnioskiem, sporządzonym na urzędowym formularzu PPPr, o przyznanie prawa pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych. W oświadczeniu o majątku i dochodach wskazano, iż Strona posiada środki trwałe o wartości 65.847.002,77 zł, w ostatnim roku obrotowym osiągnęła zysk w wysokości 5.992.438,65 zł, a fundusz jednostki wynosi 64.398.152,40 zł. Skarżąca wskazała, że na rachunku bankowym posiada środki pieniężne w kwocie 1.866.490,91 zł. W uzasadnieniu wniosku wskazano na szczególne zadania Gminy jako jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślono, że w budżecie na 2016 r. zaplanowano niedobór budżetowy w wysokości 2.669.194 zł, który pokryty zostanie pobranymi pożyczkami i kredytami. Gmina wyjaśniła, że niedobór budżetowy będzie skutkiem realizowanych inwestycji oraz wydatkami na oświatę. Gmina przedstawiła uchwałę budżetową na rok 2016. Rozpoznając wniosek zważyć należało, co następuje. W postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadą jest, że strona wnosząca do sądu pismo podlegające opłacie lub powodujące wydatki obowiązana jest do uiszczenia kosztów sądowych. Zgodnie bowiem z art. 199 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej "p.p.s.a.") – strona ponosi koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie. W myśl art. 246 § 2 pkt 2 p.p.s.a., prawo pomocy w zakresie częściowym może być przyznane osobie prawnej, a także innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, gdy wykaże, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania. Określenie "gdy wykaże" oznacza, że to na wnoszącym o przyznanie prawa pomocy spoczywa ciężar dowodu, że znajduje się w sytuacji uprawniającej go do skorzystania z prawa pomocy. Zatem rozstrzygnięcie w tej kwestii będzie zależało od tego, co zostanie udowodnione przez wnioskodawcę. Złożony w niniejszej sprawie wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podzielić należy uwagi Strony dotyczące zasad prowadzenia gospodarki finansowej przez jednostki samorządu terytorialnego. Podstawę gospodarki finansowej w roku budżetowym stanowi budżet jednostki uchwalany w formie uchwały, który jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwy budżetowe. W art. 222 ust. 1 ustawy o finansach publicznych postanowiono, iż w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1% i nie wyższej niż 1% wydatków budżetu, zaś w ustępie 2 tego przepisu wskazano także na możliwość utworzenia rezerw celowych. Wykładnia językowa powołanego przepisu wskazuje zatem, iż utworzenie rezerwy ogólnej przez gminę jest obligatoryjne, zaś rezerwy celowe mają charakter fakultatywny. Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Podkreślić jednak należy, że na etapie tworzenia budżetu rezerwa ogólna nie jest sprecyzowana, a ustanowiony limit może być przeznaczony na jakiekolwiek cele budżetowe, tj. na wydatki związane z realizacją zadań publicznych należących do kompetencji danej jednostki samorządu terytorialnego. Zatem, jednostka samorządu terytorialnego jaką jest gmina nie została pozbawiona możliwości kształtowania swojej polityki finansowej oraz wpływu na sposób wykorzystania posiadanych środków pieniężnych, aczkolwiek jej swoboda w dysponowaniu tymi środkami w porównaniu do przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej została znacznie ograniczona. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w uchwale budżetowej na 2016 r. z dnia 29 grudnia 2015 r. ustalono rezerwę ogólną w kwocie 100.000 zł oraz rezerwy celowe w wysokości 273.000 zł. z przeznaczeniem na realizację zadań z zakresu zarządzania kryzysowego oraz na sfinansowanie zadań majątkowych na opracowanie dokumentacji i przygotowanie projektów na zadania inwestycyjne. Strona zwróciła uwagę, że funkcją rezerwy celowej jest przede wszystkim zabezpieczenie właściwego wykonania już uchwalonego budżetu, a ustalona kwota rezerwy ogólnej nie jest wysoka w zestawieniu z ustaloną kwotą wydatków i planowanego budżetu. Powtórzyć jednak należy, że co do zasady budżet powinien maksymalnie precyzyjnie określać przychody i wydatki jednostki samorządu terytorialnego, zakładów budżetowych, gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych i funduszy celowych oraz dochodów własnych jednostek budżetowych. Tworzone rezerwy mają charakter pomocniczy i w dacie uchwalania budżetu nie jest określone ich przeznaczenie. Jeszcze raz bowiem podkreślić należy, co podniesiono wyżej, iż prawo pomocy może być udzielone jednostkom organizacyjnym w sytuacji, w której są one pozbawione możliwości zgromadzenia żądanej opłaty sądowej, a nie w sytuacji, gdy środki takie wprawdzie posiadają, jednakże są one przeznaczone na spłatę innych zobowiązań lub realizację inwestycji. W niniejszej sprawie Gmina nie wskazała na co przeznaczone zostały środki z rezerwy ogólnej, a nadto nie wyjaśniła powodów dla których nie zaplanowała w roku budżetowym 2016 wydatków z tytułu wpisów sądowych, tym bardziej, że uchwała budżetowa została już uchwalona po wydaniu w dniu 14 grudnia 2015 r. decyzji zobowiązującej do zwrotu do budżetu państwa części oświatowej subwencji ogólnej. Taką postawę uznać należy za niezasługującą na uwzględnienie, w szczególności wobec innych jednostek samorządu terytorialnego, które wydatki takie uwzględniają. W orzecznictwie przyjmuje się, że niezabezpieczenie w planie wydatków bieżących środków na postępowania sądowe, nie może przemawiać za uprzywilejowanym traktowaniem wnioskodawcy i przyznaniem prawa pomocy. Jednostka samorządowa nawet będąc w trakcie realizacji licznych inwestycji, powinna uwzględnić w swoich wydatkach również konieczne środki finansowe pozwalające na jej uczestnictwo w postępowaniach sądowych wynikających z bieżącej działalności (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2012 r. o sygn. akt IV SA/Wa 9/12). Oceniając zasadność przyznania Stronie prawa pomocy zwrócić uwagę należy, czy wnioskodawca posiada środki pieniężne w kwocie wystarczającej do poniesienia kosztów sądowych. Podkreślić należy, iż w dniu złożenia wniosku tj. 1 lipca 2016 r. Gmina zgromadziła na rachunku bankowym środki w wysokości 1.866.490,91 zł. Wobec powyższego nie sposób przyjąć, by była pozbawiona możliwości wygospodarowania kwoty 1.500 zł na pokrycie wpisu sądowego w niniejszej sprawie, od uiszczenia którego zależy rozpoznanie skargi przez sąd w I instancji. Do przyszłych – niepewnych kosztów postępowania - można zaliczyć opłatę kancelaryjną za wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku w wysokości 100 zł (jedynie w przypadku, gdy Sąd oddali skargę Strony) oraz ewentualny wpis od skargi kasacyjnej stanowiący połowę wpisu od skargi. Podkreślić należy, że Skarżąca nie poniesie tych kosztów jednorazowo, ale ciężar ich uiszczenia będzie rozłożony w czasie – o ile – co należy powtórzyć pojawi się konieczność ich poniesienia w toku postępowania. Zwrócić uwagę warto na fakt, że w poprzednim roku bilansowym Gmina wykazała zysk w wysokości 5.992.438,65 zł, co również nie potwierdza stanowiska Strony, iż znajduje się w sytuacji finansowej uzasadniającej zwolnienie z obowiązku poniesienia kosztów sądowych w związku z wszczęciem postępowania sądowoadministracyjnego. W orzecznictwie podkreśla się, iż prawo pomocy powinno być udzielane przede wszystkim podmiotom pozbawionym źródeł stałego dochodu i majątku, a także możliwości uzyskania środków na prowadzenie procesu z jakichkolwiek źródeł, nie może być zaś traktowane jako forma zabezpieczenia innych wydatków, uznawanych przez stronę za priorytetowe, a nie mających obiektywnie takiego charakteru (np. wydatków, których poniesienie może być odroczone bez uszczerbku dla budżetu, gdyż nie będzie się wiązało z koniecznością zaciągnięcia kolejnych zobowiązań finansowych, powodując w ten sposób powstanie lub zwiększenie deficytu i trudności w utrzymaniu płynności finansowej); por. postanowienie NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II OZ 677/12 (dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustosunkowując się do podniesionych przez Gminę argumentów, które mają przemawiać za uwzględnieniem wniosku, w tym konieczność zapewnienia środków na realizację inwestycji w sieć wodno–kanalizacyjną oraz realizacje zadań własnych i zleconych podnieść należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie w świetle przesłanek, jakimi należy się kierować przy korzystaniu z nadzwyczajnej instytucji prawa pomocy. W tym zakresie wskazać należy, iż Gmina w sposób bardziej priorytetowy traktuje inne wydatki niż obowiązek uiszczenia wpisu sądowego, próbując przerzucić na Skarb Państwa jego koszty. Co więcej, niejako a priori zakłada zasadność zwolnienia od kosztów z uwagi na ograniczone środki finansowe, które to środki zamierza przeznaczyć na zaspokojenie innych zobowiązań. Stanowiska tego nie sposób zaaprobować. Skoro bowiem – co do zasady – jednostki samorządu terytorialnego nie są pozbawione źródeł dochodów, a tym samym nie są pozbawione środków finansowych, a co więcej mają możliwość kształtowania swoich budżetów, to pominięcie w planowaniu wydatków budżetowych kosztów postępowań sądowych, bądź ich marginalizacja, nie może usprawiedliwiać wniosku o pomoc ze strony państwa w sytuacji, gdy środki takie przeznaczają na spłatę zobowiązań niemających charakteru priorytetowego przed kosztami sądowymi. Powtórzyć warto, iż w orzecznictwie utrwalony jest także pogląd zgodnie z którym, instytucja prawa pomocy ma charakter wyjątkowy z tego przede wszystkim względu, iż wiąże się z przeniesieniem ciężaru ponoszenia wydatków w indywidualnej sprawie sądowej na współobywateli, bowiem to z ich środków pochodzą dochody budżetu państwa, z których pokrywa się koszty postępowania sądowego w razie zwolnienia z obowiązku ich ponoszenia. W konsekwencji – w razie nie wykazania omawianego uprawnienia – próbę przeniesienia ciężaru dotyczącego wnioskodawcy na Skarb Państwa należy oceniać negatywnie (por. postanowienie NSA z dnia 27 maja 2008 r. o sygn. akt II GZ 112/08, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 30 października 2014 r. o sygn. akt V SA/Wa 1132/14). Niezależnie od powyższego, przypomnieć również trzeba, iż kwestia zastosowania wyjątkowej instytucji, jaką jest prawo pomocy, w odniesieniu do osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych była już wielokrotnie wyjaśniana w orzecznictwie sądów administracyjnych. W postanowieniu z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt I GZ 201/11, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż zgodnie z treścią art. 246 § 2 pkt 2 p.p.s.a. rozstrzygnięcie sądu w zakresie prawa pomocy ma charakter uznaniowy. To oznacza, że nawet jeżeli zostałaby spełniona przesłanka braku dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania, sąd nie musi przychylić się do żądania strony, a jedynie może przyznać prawo pomocy, jeżeli w oparciu o powyższy przepis uzna, że zachodzi taka potrzeba w świetle zapewnienia stronie realizacji zasady prawa do sądu. Przyznanie prawa pomocy osobie prawnej nie ma charakteru obowiązkowego nawet w przypadku spełnienia przez nią przesłanek ustawowych (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 11 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Ol 21/10). Z wyłożonych względów, na podstawie art. 258 § 2 pkt 7 p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji postanowienia.