V SA/Wa 1493/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant st. specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2013r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] kwietnia 2012r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania ze środków unijnych przypadającej do zwrotu Oddala skargę 1) W dniu [...].01.2011 r. pomiędzy Wojewódzkim Urzędem Pracy w Ł. a Gminą W. (dalej: Skarżąca) została zawarta umowa o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki noszącego miano "[...]". 2) W rezultacie przeprowadzonej kontroli decyzją z dnia [...].02.2012 r. Wojewódzki Urząd Pracy w Ł. – stosownie do treści art. 207 ust. 9 w zw. z ust. 1 pkt 2 i ust. 11 ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. – dalej u.f.p.), a także art. 104 i 107 kpa – określił przypadającą do zwrotu kwotę na [...] pln., wykorzystaną przez Skarżącą z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Określił także wysokość należnych odsetek. W motywach zwrócono uwagę, że za niekwalifikowane uznano wydatki związane z zatrudnieniem w oparciu umowy zleceń następujących osób: - M. T., zatrudnionej jednocześnie w Urzędzie Gminy W. w oparciu o umowę o pracę na stanowisku inspektora ds. promocji i rozwoju; - A. O., zatrudnionej j.w. na stanowisku podinspektora w referacie funduszy unijnych i zamówień publicznych i promocji; - J. R., zatrudnionej j.w. na stanowisku kierownika referatu ds. finansów i budżetu; - B. G., zatrudnionej j.w. na stanowisku podinspektora w referacie funduszy unijnych, zamówień publicznych i promocji; - B. L., zatrudnionego j.w. na stanowisku informatyka; które to obowiązki, wynikające z umów zleceń i umów o pracę nie były całkowicie różne. Zgodnie zaś z § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie beneficjent był zobowiązany do stosowania Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach POKL. Zgodnie z ich treścią (obowiązującą od 01.01.2011 r.), kwalifikowanie wydatków poniesionych na wynagrodzenie osoby zaangażowanej do projektu na podstawie umowy cywilnoprawnej, która jest jednocześnie pracownikiem Beneficjenta zatrudnionym na podstawie stosunku pracy, jest możliwe wyłącznie w uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy charakter zadań wyklucza możliwość ich realizacji w ramach stosunku pracy, o ile spełnione zostały łącznie następujące warunki: a) jest to zgodne z przepisami krajowymi, b) zakres zadań w ramach umowy cywilnoprawnej jest precyzyjnie określony, c) zaangażowanie w ramach stosunku pracy pozwala na efektywne wykonywanie zadań w ramach umowy cywilnoprawnej, d) osoba ta prowadzi ewidencję godzin pracy zaangażowanych w realizację zadań w ramach umowy cywilnoprawnej. Analizując te składowe Organ doszedł do wniosku, że nie wykazano, że obowiązki wykonywane w ramach umowy o pracę są całkowicie różne od obowiązków opisanych w umowach zlecenia. Zgodnie zaś z pismem Instytucji Zarządzającej z dnia [...].04.2011 r. by "prawne i skuteczne było zawarcie z pracownikiem dodatkowej umowy cywilnoprawnej na potrzeby projektu, niezbędne jest wykazanie, iż rodzaj pracy wykonywanej przez pracownika w ramach umowy o pracę jest całkowicie różny od czynności powierzonych mu na podstawie umowy cywilnoprawnej, i jednocześnie wykonywanie pracy w oparciu o umowę cywilnoprawną nie nosi cech umowy o pracę, a dodatkowo zatrudnienie we wspomnianych formach musi spełniać przesłanki określone w Wytycznych". Zgodnie z zasadami finansowania POKL Beneficjent winien zatem dokonać zmiany zakresu obowiązków wskazanych w zawartych umowach o pracę lub zakresie czynności służbowych pracowników lub opisie stanowisk pracy podając czynności związane z realizacją projektu. Zwrócono też uwagę, że niezasadnym pozostaje twierdzenie Beneficjenta, iż w sprawie występuje odrębność podmiotów (tj. Gminy i Urzędu Gminy), albowiem stroną umowy zlecenia nie mógł być Urząd Gminy, gdyż nie posiada on osobowości prawnej: " W przypadku umów zlecenia Beneficjent był zmuszony do wskazania jako stronę umów Gminę, która w odróżnieniu od urzędu posiada osobowość prawną. Jednocześnie jako stronę umowy o pracę wskazano Urząd Gminy, gdyż w myśl przepisów Kodeksu pracy pracodawca może być również jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej. Tym samym to od woli Beneficjenta zależało kogo wskaże jako stronę umowy zlecenia, ale był zobowiązany do stosowania przepisów ustawowych". 3) W efekcie wniesionego odwołania Minister Rozwoju Regionalnego – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 kpa i art. 207 ust. 12 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p – uchylił decyzję Organu I instancji w części dotyczącej zwrotu kwoty [...] pln i w tym zakresie umorzył postępowanie, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny. W motywach wskazał, że zasługuje na uwzględnienie odwołanie w kwestii obowiązku zwrotu kwoty przeznaczonej na wynagrodzenie A. O. – specjalisty ds. umów w ramach umowy cywilnoprawnej, albowiem w ramach umowy o pracę wykonywała zadania związane z dokonywaniem zamówień publicznych przez Urząd, podczas gdy do jej zadań wykonywanych w ramach Projektu należała obsługa uczestników projektu (zawieranie umów, zbieranie list obecności itp.). W pozostałym zakresie zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie. 4). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – żądając uchylenia decyzji Organu I i II instancji - przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazano, że Skarżąca: a) nie zgadza się ze stanowiskiem Ministra Rozwoju Regionalnego, że zarówno zdolność prawna, jak i zdolność do czynności prawnych ma Gmina, nie zaś Urząd Gminy i nie od woli Gminy zależało kogo wskaże jako stronę zawartych umów o pracę oraz umów cywilnoprawnych. Tym samym należało uznać, że umowy cywilnoprawne zostały zawarte z pracownikami Beneficjenta; b) wszelkie informacje dotyczące sposobu zatrudnienia personelu (oraz osób, które były przewidziane do zatrudnienia) zostały przekazane do WUP w Ł. przed zawarciem umowy na dofinansowanie projektu; c) Minister Rozwoju Regionalnego przed wydaniem decyzji nie zwrócił uwagi na fakt, że wniosek o dofinansowanie zawiera dokładną informację o zatrudnieniu do realizacji projektu pracowników Urzędu Gminy w W., jak również informację o tym, że zamierza się zawrzeć umowy zleceń. Nadto nie dokonał analizy znajdującej się w aktach korespondencji w postaci pism, opinii prawnych, faktu realizowania bliźniaczego projektu (gdzie występowały analogiczne formy zatrudnienia), co oznacza, iż nie dokonano oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego; d) zakres umów o pracę i zleceń pracowników obsługujących wykonanie projektu był rodzajowo różny, o czym świadczy polemika na k. 8-10 skargi. 5) W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami rozstrzygnięć. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne – podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obowiązującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.). Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa. III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. IV. Analizując podniesione w skardze zarzuty wskazać należy, że Skarżąca zgodnie z podpisaną w dniu [...] stycznia 2011 r. umową o dofinansowanie, zobowiązała się (§ 3 ust. 4 umowy) do stosowania przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu, aktualnych Wytycznych tj. Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej: Wytyczne"). Upoważnienie dla Ministra Rozwoju Regionalnego do wydania przedmiotowych Wytycznych wynika wprost z art. 26 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 35 ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r., nr 84, poz. 712 z późn. zm.). Startując w konkursie na realizację projektów w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego i podpisując umowę o dofinansowanie projektu, Skarżąca dobrowolnie zgodziła się na reguły i obostrzenia obowiązujące przy wydatkowaniu środków pomocowych, w tym na te opisane w Wytycznych. Skarżąca wykazuje, że umowy cywilnoprawne zawarte z pracownikami Urzędu Gminy na pokrywające się z umową o pracę zakresy obowiązków, nie naruszają zapisów przedmiotowych Wytycznych odnośnie zatrudnienia personelu w projekcie – ani w zakresie tożsamości obowiązków, ani tożsamości podmiotu. W ocenie Sądu nie można zgodzić się z argumentacją przedstawioną przez Skarżącą. Wytyczne w wersji obowiązującej w momencie podpisywania umów zlecenia (4.5 Podrozdział 5 – koszty związane z zatrudnianiem personelu, Sekcja 2 – Stosunek cywilnoprawny) stanowiły, że wydatki poniesione na wynagrodzenie osoby zaangażowanej do projektu na podstawie umowy cywilnoprawnej, która jest jednocześnie pracownikiem Beneficjenta zatrudnionym na podstawie stosunku pracy uznaje się za kwalifikowalne wyłącznie w uzasadnionych przypadkach – w szczególności gdy charakter zadań wyklucza możliwość ich realizacji w ramach stosunku pracy – o ile spełnione są łącznie następujące warunki. a) jest to zgodne z przepisami krajowymi: b) zakres zadań w ramach umowy cywilnoprawnej jest precyzyjnie określony; c) zaangażowanie w ramach stosunku pracy pozwala na efektywne wykonywanie zadań w ramach umowy cywilnoprawnej; d) osoba ta prowadzi ewidencję godzin pracy zaangażowanych w realizację zadań w ramach umowy cywilnoprawnej. W przypadku Skarżącej, charakter zadań poszczególnych pracowników wynikający z umowy zlecenia nie wykluczał możliwości ich realizacji w ramach stosunku pracy. Wręcz przeciwnie – powierzenie tych zadań pracownikom Beneficjenta było naturalną konsekwencją przyjętych przez Gminę rozwiązań. Obowiązujące Skarżącą Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków stanowiły, że umowa o pracę z osobą stanowiącą personel projektu obejmuje wszystkie zadania wykonywane przez tę osobę w ramach projektu lub projektów realizowanych przez Beneficjenta. Analiza zakresów obowiązków wynikających z umowy zlecenia i umowy o pracę w stosunku do osób gdzie zostało to zakwestionowane, została przeprowadzona prawidłowo i pozwala przyjąć, że zakresy obowiązków: koordynatora projektu, osoby odpowiedzialnej za obsługę finansowo-księgową projektu, specjalisty ds. promocji, rekrutacji i ewaluacji projektu oraz informatyka w ramach umowy o pracę i umów zlecenia były rodzajowo tożsame (pokazuje to tabelaryczne zestawienie obowiązków w decyzji II instancji). Dlatego też powierzenie dodatkowych pokrewnych obowiązków tym pracownikom powinno odbyć się: albo poprzez zmianę ich zakresów obowiązków i ewentualną wypłatę dodatkowego wynagrodzenia, albo bez zmiany zakresów – jako praca w dodatkowym wymiarze w ramach stosunku pracy. V. Argument, że obsługa projektu szkoleniowego jest zupełnie innym zadaniem nie mieszczącym się w ramach zadań gminy - art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2011 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) jest niezasadny, gdyż wyliczenie to nie jest kompletne, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności". Ustawodawca wyznaczył jeszcze szereg innych zadań do realizacji przez gminę. W efekcie wiele przepisów szczegółowych określa gminne zadania publiczne, o realizacji których nie wspomina ustawa o samorządzie gminnym. Dominuje pogląd, że gminy realizują wszelkie sprawy (zadania) publiczne związane z jak najszerzej pojętym rozwojem wspólnoty lokalnej (gospodarczym, społecznym, kulturalnym, a nawet cywilizacyjnym). Najważniejsze z nich, tytułem przykładu, wskazane zostały w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wyliczenie to obejmuje 16 zadań i nie jest wyczerpujące. Nietrafny jest zatem pogląd, jakoby gminy nie mogły podejmować innych zadań, niż wyraźnie w nim wskazane. Gminy i województwa samorządowe mogą z własnej inicjatywy rozszerzyć zakres realizowanych zadań. Nie muszą przy tym wskazywać szczególnej podstawy prawnej, tzn. konkretnego przepisu prawnego, zawartego w ustawach ustrojowych lub szczególnych. Wystarczające jest uprawnienie wynikające z przepisów art. 6 i art. 7 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 14 ustawy o samorządzie województwa. Twierdzenie Skarżącej, że praca wykonywana w projekcie jest zupełnie inna i nowa dla pracowników (np. M.T. nigdy nie pełniła i obecnie nie pełni takich funkcji – chodziło o koordynatora projektu) są sprzeczne z tymi co Skarżąca stwierdziła we wniosku o dofinansowanie. W pkt 3.5 Potencjał projektodawcy i zarządzanie projektem wskazała m.in., że "pracownicy UG posiadają doświadczenie w zakresie efektywnego wykorzystania i rozliczania środków unijnych – we wcześniej realizowanych projektach zajmowali podobne stanowiska". W części wniosku dotyczącej specjalisty ds. obsługi administracyjno-biurowej zapewnia się, że "zostanie zatrudniona osoba na umowę zlecenie (osoba nie zatrudniona w Urzędzie Gminy)". Przy koordynatorze projektu i specjaliście ds. umów wpisano, że "przyjęto rozwiązanie zatrudnienia dwóch osób z mniejszym wynagrodzeniem, aby tak podzielić obowiązki by mogły być wykonywane z jak największą starannością". Przedstawione zapisy w żaden sposób nie wskazują, że Skarżąca na umowy zlecenia zatrudni własnych pracowników. Dlatego też zarzuty wobec WUP, który jako strona umowy, miał rzekomo obowiązek zwrócić uwagę na ten fakt, jest niezasadny. Dopiero podczas kontroli organ miał możliwość zweryfikowania wszystkich dokumentów, co doprowadziło do uznania wydatków za niekwalifikowane. Ponadto, nawet gdyby zapisy we wniosku były inne i bardziej precyzyjnie wskazywały na niewłaściwe zatrudnienie personelu, to odpowiedzialność za nieprawidłowości ujawnione w projekcie ponosi w całości Beneficjent, który samodzielnie podejmuje decyzje kogo i w jakiej formie angażuje do realizacji projektu. VI. Fakt opracowania przez Instytucję Zarządzającą wyjaśnień dotyczących kwalifikowania wynagrodzenia osoby zaangażowanej do projektu na podstawie umowy cywilnoprawnej, która jest jednocześnie pracownikiem Beneficjenta zatrudnionym na podstawie stosunku pracy, nie oznacza zmiany stanowiska Ministra Rozwoju Regionalnego. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, wyjaśnienia nie stanowiły interpretacji pojęcia "praca rodzajowo różna" ale dotyczyły wszystkich aspektów kiedy i na jakich warunkach możliwe jest zaangażowanie własnego pracownika do projektu na podstawie umowy zlecenia. VII. Twierdzenia Skarżącej, że umowy zlecenia nie zostały zawarte z własnymi pracownikami, gdyż umowa o pracę jest zawarta z Urzędem Gminy, a umowa zlecenia z gminą, nie zasługują na aprobatę. Zgodnie z zapisami cyt. ustawy o samorządzie gminnym gmina jest wspólnotą samorządową, jednostką samorządu terytorialnego najniższego szczebla i posiada osobowość prawną. Oznacza to, że gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Konsekwencją faktu posiadania przez gminę osobowości prawnej jest jej zdolność do czynności prawnych, których gmina, zgodnie z art. 38 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późn.zm.) dokonuje za pośrednictwem swoich organów w sposób przewidziany w ustawie i w statucie gminy. Osobowość prawną posiada gmina jako taka, nie mają jej natomiast organy gminy ani jej urząd . Błędem jest więc wymienianie (zwłaszcza urzędu gminy) jako strony czynności cywilnoprawnych. W związku z powyższym stroną umowy o dofinansowanie jako Beneficjent jest gmina reprezentowana przez wójta. W stosunkach zobowiązaniowych również występuje gmina, gdyż tylko ona ma osobowość prawną i zdolność do czynności prawnych. Natomiast w związku z tym, że gmina wykonuje szereg zadań przyznanych jej w ustawach, a nie ma żadnych własnych struktur organizacyjnych, to właśnie urząd gminy pełni funkcje pomocnicze. Wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy. Natomiast organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Kierownikiem urzędu jest wójt, który wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Urząd to struktura, której jedynym celem jest zapewnienie sprawnej realizacji zadań organu gminy. Jest aparatem pomocniczym, przy pomocy którego wójt wykonuje swoje zadania. Urząd nie jest zatem gminną jednostką organizacyjną. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1534/06, odmówił uznania urzędu gminy za jednostkę organizacyjną, gdyż jak stwierdził ustawa o samorządzie gminnym nie nadaje mu takiego statusu, a czyni z niego jedynie aparat pomocniczy organu gminy. VIII. Urząd gminy jest także zakładem pracy pracowników samorządowych. Konsekwencją kierowniczej funkcji wójta jest przede wszystkim hierarchiczne i służbowe podporządkowanie wszystkich pracowników urzędu wójtowi. Oznacza to, że wszyscy pracownicy urzędu pośrednio, bądź bezpośrednio podlegają wójtowi. Natomiast właściwość wójta w zakresie nawiązywania, zmiany treści oraz rozwiązywania stosunków pracy pracowników samorządowych nie czyni z niego pracodawcy samorządowego. Na gruncie przepisów prawa pracy pracodawcą samorządowym pracowników zatrudnionych w urzędzie jest urząd, co koreluje z treścią art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn.zm..; dalej "k.p"). Zgodnie z tym przepisem pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, jeżeli zatrudnia pracowników. Za pracodawcę, będącego jednostką organizacyjną, czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba (art. 3 § 1 kp). Ukształtowana przez ustawodawcę konstrukcja jasno wskazuje, że gmina działa we własnym imieniu, a jedynie w zakresie prawa pracy pracodawcą pracowników samorządowych szczebla gminnego jest urząd gminy. Nie ma tu żadnej dowolności dla wójta w zakresie kształtowania tych stosunków prawnych. Dlatego też nie kwestią wyboru było zawarcie umów zlecenia pomiędzy gminą a określonymi osobami oraz umów o pracę pomiędzy urzędem gminy a tymi samymi osobami. To nie na skutek woli Skarżącej dokonany został wybór i podział, że jedne umowy (zlecenia) podpisane zostały z gminą, a drugie (o pracę) z urzędem gminy. Skarżąca nie miała możliwości zadecydowania, żeby w celu uniknięcia naruszenia zapisów Wytycznych rozdzielić podmioty i umowy zlecenia zawrzeć z gminą, a nie z urzędem gminy. Urząd gminy nie mógł zawrzeć umów zlecenia ze swoimi pracownikami – musiała to uczynić gmina. Ponadto – co było już podniesione przez organ II instancji – w decyzji sama Skarżąca zamiennie traktuje i używa tych pojęć tj. gmina i urząd gminy. We wniosku o dofinansowanie, gdzie Beneficjentem jest gmina, Skarżąca opisując potencjał wnioskodawcy tj. gminy wymienia i "chwali się" doświadczeniem urzędu gminy. IX. Reasumując powyższe okoliczności, zawarcie umowy cywilnoprawnej obok umowy o pracę w sytuacji, gdy rodzaj czynności objęty umowami jest rodzajowo tożsamy, skutkuje uznaniem, że zawarta w takich okolicznościach umowa cywilnoprawna stanowi naruszenie zapisów Wytycznych (4.5.1. Sekcja 1 – Stosunek pracy pkt 2 oraz 4.5.2 Sekcja 2 – Stosunek cywilnoprawny pkt 2). Ponadto, w ocenie Sądu zawarcie umowy zlecenia z własnymi pracownikami w warunkach takich, że zakres zadań i obowiązków wynikający z umowy zlecenia pokrywa się z zakresem zadań i obowiązków wynikających ze stosunku pracy jest także naruszeniem prawa pracy (np. w zakresie godzin nadliczbowych). Naruszenie Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki odnośnie zatrudnienia personelu w projekcie oznacza niekwalifikowalność wydatków poniesionych na ten cel. Tym samym należy stwierdzić, że wydatki te zostały dokonane z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu, o których mowa w art. 184 u.f.p. Wobec powyższego organ I instancji prawidłowo – uwzględniając poczynioną przez Organ II instancji modyfikację rozstrzygnięcia – zażądał zwrotu przekazanych środków na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., a następnie – wobec braku przedmiotowego zwrotu – wydał decyzję w trybie art. 207 ust. 9 tejże ustawy. Akceptacja tego rozstrzygnięcia przez Organ II instancji – z modyfikacją na korzyść strony Skarżącej – także zasługuje na aprobatę. X. Mając na względzie treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.