V SA/Wa 1497/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi [...] na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności; oddala skargę. Przedmiotem skargi P. R. (dalej jako: "Strona", "Skarżący") jest postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej jako: "organ I instancji", "Dyrektor OR ARiMR") z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR W. z siedzibą w W. (dalej jako: "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: W dniu 10 maja 2016 r. Strona złożyła w organie I instancji wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. W związku z tym, że do wniosku nie dołączono załączników graficznych działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, organ I instancji pismem z dnia 31 maja 2016 r. zwrócił się do Strony o ich uzupełnienie nie później niż do dnia 11 lipca 2016 r. Powyższe wezwanie doręczono Skarżącemu w dniu 20 czerwca 2016 r. W zakreślonym terminie brak formalny wniosku o przyznanie płatności nie został uzupełniony wobec czego organ I instancji postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2017 r. – powołując w podstawie prawnej art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) – dalej jako: "k.p.a.", w związku z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1551) – dalej jako: "ustawa o płatnościach", oraz art. 13 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48) – dalej jako: "rozporządzenie nr 640/2014" – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 r. W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżący wskazał, że dołączył do wniosku wymagany załącznik graficzny. Stwierdził również, że nie otrzymał wezwania z dnia 31 maja 2016 r. Do zażalenia dołączył kopię wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na 2016 r. wraz z załącznikiem graficznym. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. Dyrektor Mazowieckiego OR ARiMR utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano w szczególności, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2015 r., poz. 352 ze zm.) – dalej jako: "rozporządzenie MRiRW z dnia 12 marca 2015 r.", w materiale graficznym, o którym mowa w art. 72 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz, UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, z późn. zm.), rolnik wskazuje granice działek rolnych wraz z ich oznaczeniem. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach, w przypadku gdy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 k.p.a., kierownik biura powiatowego Agencji, niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, informuje rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, chyba że ten termin upłynął. Przepisu art. 64 § 2 k.p.a. nie stosuje się. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca nie dołączył do wniosku o przyznanie płatności obligatoryjnego załącznika graficznego. Brak ten nie został też usunięty pomimo wezwania z dnia 31 maja 2016 r. Dołączenie załącznika graficznego po dniu 11 lipca 2016 r., czyli po ostatecznym terminie na złożenie wniosku, nie mogło odnieść skutku, ponieważ termin ten ma charakter materialny i nie podlega przywróceniu. Wobec tego wniosek Strony należało uznać za niedopuszczalny, co uzasadniało odmowę wszczęcia postępowania w sprawie. Odnosząc się do treści zażalenia organ odwoławczy wskazał, że wbrew twierdzeniom Strony do wniosku o przyznanie płatności nie dołączono załącznika graficznego. Z akt sprawy wynika też, że wezwanie o nadesłanie tego załącznika Strona odebrała osobiście w dniu 20 czerwca 2016 r. W skardze na powyższe postanowienie Skarżący powtórzył zarzuty podniesione w zażaleniu podkreślając, że załącznik graficzny złożył wraz z wnioskiem o przyznanie płatności oraz, że nie otrzymał wezwania z dnia 31 maja 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej: "p.p.s.a.") a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów uznać należało, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy przede wszystkim wskazać trzeba, że stosownie do art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach w przypadku, gdy wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu nie czyni zadość wymaganiom innym niż wskazane w art. 64 § 1 k.p.a., kierownik biura powiatowego Agencji niezwłocznie po otrzymaniu tego wniosku, informuje rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1 cytowanej ustawy, chyba że ten termin upłynął. Przepisu art. 64 § 2 k.p.a. nie stosuje się. Jak stanowi już art. 23 ust. 2 ustawy o płatnościach w przypadku nieusunięcia braków, o których mowa w ust. 1, w terminie, w jakim można dokonać poprawek zgodnie z przepisami, o których mowa w art. 1 pkt 1, wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu jest rozpatrywany w zakresie, w jakim został prawidłowo wypełniony, oraz na podstawie dołączonych do niego prawidłowych dokumentów. Przywołana regulacja prawa krajowego dopuszcza możliwość wezwania rolnika do uzupełnienia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, jednakże – z uwagi na wymogi wynikające z prawa unijnego – wskazuje przy tym na konieczność zachowania przewidzianej dla dokonania poprawek we wniosku granicy czasowej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 akapitem pierwszym rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasad wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE Seria L z 2014 r. Nr 227, poz. 69; dalej: "rozporządzenie 809/2014"), na który to akt unijny powołuje się art. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach, państwa członkowskie określają ostateczne terminy, w których pojedynczy wniosek, wnioski o przyznanie pomocy lub wnioski o płatność mogą być składane. Ostateczne terminy przypadają nie później niż dnia 15 maja każdego roku (zob. art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach). Stosownie zaś do art. 15 ust. 1 akapit pierwszy tego rozporządzenia po ostatecznym terminie złożenia pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność poszczególne działki rolne lub indywidualne uprawnienia do płatności mogą być dodane lub dostosowane w pojedynczym wniosku lub wniosku o płatność, pod warunkiem, że wymogi wynikające z przedmiotowych systemów płatności bezpośrednich i środków rozwoju obszarów wiejskich są przestrzegane. Zmiany dokonane zgodnie z ust. 1 są zgłaszane właściwym organom najpóźniej do dnia 31 maja danego roku, co wynika już z art. 15 ust. 2 akapitu pierwszego rozporządzenia 809/2014. Odnośnie roku 2016, którego dotyczy kontrolowana sprawa, w art. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 2016/761 z 13 maja 2016 r. wprowadzającego odstępstwo od rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 809/2014 w odniesieniu do ostatecznego terminu składania pojedynczego wniosku, wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność, ostatecznego terminu zgłaszania zmian w pojedynczym wniosku lub wniosku o płatność oraz ostatecznego terminu składania wniosków o przydział uprawnień do płatności lub zwiększenie wartości uprawnień do płatności w ramach systemu płatności podstawowej w 2016 roku (Dz. Urz. UE Seria L z 2016 r. Nr 126, poz. 67, dalej: "rozporządzenie 2016/761"), na zasadzie odstępstwa od art. 13 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia 809/2014 ostateczny termin złożenia pojedynczego wniosku, wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność ustalany przez państwa członkowskie w odniesieniu do roku 2016 przypada nie później niż dnia 15 czerwca. Taki też termin wyznaczony został w § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 16 maja 2016 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2016 roku (Dz. U. z 2016 r., poz. 680). Jednocześnie w art. 2 akapicie pierwszym rozporządzenia 2016/761 przewidziano, że na zasadzie odstępstwa od art. 15 ust. 2 rozporządzenia 809/2014 i w przypadku gdy państwo członkowskie korzysta z odstępstwa przewidzianego w art. 1 i 3 niniejszego rozporządzenia w odniesieniu do roku 2016, zmiany w pojedynczym wniosku lub wniosku o płatność zgodnie z art. 15 ust. 1 rozporządzenia 809/2014 zgłasza się właściwym organom nie później niż dnia 15 czerwca. Natomiast, już z uwzględnieniem sankcji terminowych, do dnia 11 lipca 2016 r. – to jest stosownie do art. 13 ust. 1 akapitu trzeciego rozporządzenia nr 640/2014 w terminie 25 dni kalendarzowych po terminie do składania wniosków – z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4 tego rozporządzenia, wniesienie poprawek do pojedynczego wniosku lub wniosku o płatność po ostatecznym terminie wnoszenia poprawek, ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, prowadzi do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwot związanych z faktycznym wykorzystywaniem danych działek rolnych. W konsekwencji powyższych regulacji wniosek złożony po 10 lipca 2016 r. nie jest rozpatrywany, co skutkuje pozbawieniem rolnika płatności za rok 2016 (art. 13 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia 640/2014). Także poprawki złożone po tym terminie stają się niedopuszczalne (art. 13 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia 640/2014). Organ I instancji, działając na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy o płatnościach w zw. z art. 13 ust. 3 rozporządzenia 640/2014, pismem z 31 maja 2016 r. prawidłowo wobec tego wezwał skarżącego do uzupełnienia braków wniosku do dnia 11 lipca 2016 r., jako że był to ostatni dzień, w którym w odniesieniu do roku 2016 można było dokonać poprawek zgodnie z przepisami unijnymi. Po dniu 10 lipca 2016 r. niedopuszczalne było dokonanie przez skarżącego poprawek do wniosku i to niezależnie od tego, czy miałoby to nastąpić z jego własnej inicjatywy, czy po otrzymaniu informacji od organu o stwierdzonych brakach. Termin ten dotyczy także dokumentów, które należy złożyć, jeżeli dokumenty te stanowią o kwalifikowalności wnioskowanej płatności. Intencja ustawodawcy unijnego, nakazująca dokonanie takiej wykładni przepisów dotyczących terminów składania wniosków o przyznanie płatności, została wyrażona w motywie 15 preambuły do rozporządzenia 640/2014. Zgodnie z tym motywem przestrzeganie terminów składania wniosków o przyznanie pomocy, wniosków o płatność i innych deklaracji, terminów zgłaszania poprawek do wniosków o przyznanie pomocy obszarowej lub wniosków o płatność oraz terminów składania dokumentów uzupełniających lub umów jest niezbędne, aby organy krajowe miały możliwość planowania, a następnie przeprowadzania skutecznych kontroli poprawności wniosków o przyznanie pomocy, wniosków o płatność lub innych dokumentów. Należy zatem ustanowić przepisy dotyczące terminów, w których będą przyjmowane spóźnione dokumenty. Aby skłonić beneficjentów do przestrzegania terminów, w przypadku wniosków złożonych po terminie należy stosować zniechęcające zmniejszenie, z wyjątkiem opóźnień wynikających z przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności. Powyższy termin, jak słusznie zauważyły organy ARiMR, nie ma przy tym charakteru procesowego, lecz stanowi on termin o charakterze materialnym. Jest więc terminem nieprzekraczalnym. Oznacza to zarazem, że termin ten ma charakter materialnoprawny. W orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd, że zarówno termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, jak i termin do dokonania zmiany wniosku mają charakter materialnoprawny, nie podlegający przywróceniu (vide: wyroki NSA z 24.11.2010 r., sygn. akt II GSK 1020/09 i z 20.04.2011 r., sygn. akt 497/10; wyroki: WSA w Lublinie z 05.12.2013 r., sygn. akt III SA/Lu 631/13 i z 29.09.2015 r., sygn. akt III SA/Lu 457/15 oraz WSA w Olsztynie z 05.11.2015 r., sygn. akt I SA/Ol 616/15). Uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Inaczej mówiąc, termin materialnoprawny ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację prawa podmiotowego, zaś konsekwencją jego uchybienia jest wygaśnięcie możliwości dokonania określonej czynności (por. wyrok WSA w Lublinie z 05.12.2013 r., sygn. akt III SA/Lu 631/13). Powyższe uwagi wzmacnia przytoczone brzmienie powołanego powyżej art. 13 ust. 1 akapit trzeci i ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 640/2014, a także art. 23 ust. 1 in fine ustawy o płatnościach, w którym jednoznacznie stwierdzono, że jeżeli ostateczny termin do usunięcia braków wniosku (w rozpoznawanej sprawie: 10 lipca 2016 r.) już upłynął, to organ ARiMR nie informuje już rolnika o stwierdzonych brakach oraz o skutkach ich nieusunięcia. Niewątpliwie rozwiązanie takie jest logiczne, skoro po upływie nieprzekraczalnego terminu dokonywanie poprawek we wniosku jest niedopuszczalne. Rozstrzygając zatem w sprawie z wniosku Skarżącego o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2016, organ I instancji ARiMR nie mógł nie uwzględnić faktu upływu ostatecznego terminu usunięcia braków wniosku. Nie powinno też budzić wątpliwości, że po 10 lipca 2016 r. – zarówno na podstawie przepisów unijnych jak i krajowych – niedopuszczalne było dokonanie przez Skarżącego (z własnej inicjatywy lub po otrzymaniu informacji od organu o stwierdzonych brakach) poprawek (usunięcie braków) w złożonym wniosku o płatność. Dodać należy, że zgodnie z art. 14 ust. 1 rozporządzenia nr 809/2014, wniosek o płatność musi zawierać wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy lub wsparcia, a w szczególności: szczegóły pozwalające na jednoznaczną identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie i, jeśli to konieczne, dalsze specyfikacje dotyczące ich użytkowania (pkt d), wszelkie dokumenty uzupełniające potrzebne do wykazania kwalifikowalności (pkt f) oraz oświadczenie beneficjenta, że jest świadomy warunków przedmiotowych systemów płatności bezpośrednich lub środków rozwoju obszarów wiejskich (pkt g). Z powołanego przepisu wynika, że brak załączników graficznych (wyznaczających zgłaszane do płatności działki rolne) jest brakiem stanowiącym o kwalifikowalności do przyznania pomocy – co jest oczywiste także przy uwzględnieniu ww. oświadczenia beneficjenta, że jest świadomy warunków przedmiotowych systemów płatności bezpośrednich. Takie stwierdzenie potwierdzają też przywołane w zaskarżonej decyzji przepisy § 4 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 12 marca 2015 r., określające jakie elementy (w szczególności) powinien zawierać wniosek, w tym m.in. wskazanie (na odpowiednim formularzu) granic działek rolnych wraz z ich oznaczeniem oraz zaznaczeniem na użytkach rolnych spełniających wskazane wymagania: drzew, rowów i oczek wodnych. Końcowo, odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze wskazać należy, że w realiach przedmiotowej sprawy nie mogła ona skutkować pozytywnym dla Skarżącego orzeczeniem. Z akt sprawy nie wynika w szczególności, że do pierwotnie złożonego wniosku o przyznanie płatności Skarżący dołączył załącznik graficzny. Poza tym wbrew twierdzeniom skargi Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania faktu doręczenia Skarżącemu wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez nadesłanie brakującego załącznika graficznego. W aktach sprawy znajduje się bowiem podpisane przez Skarżącego potwierdzenie odbioru ww. wezwania (k. 10 akt administracyjnych). Dodać przy tym należy, że wypełniając wniosek o przyznanie płatności wnioskodawca składa oświadczenie woli i wiedzy, za które ponosi odpowiedzialność i nie może tej odpowiedzialności za wadliwe wypełnienie takiego wniosku (niedołączenie załącznika graficznego) przerzucać na organ administracji publicznej. W konsekwencji powyższych rozważań za prawidłowe uznać należy rozstrzygnięcia organów odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 rok. Oceniając przedmiotowe postanowienia, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, czy też prawa materialnego, które skutkowałyby uchyleniem ww. postanowień. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., wniesioną w sprawie skargę oddalono.