V SA/Wa 1510/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2013 r. sprawy ze skargi R. L. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... maja 2013 r. nr ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi R. L. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ, ZUS) z dnia ... maja 2013 r. nr ... utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia ... grudnia 2011 r. nr ... odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w kwocie ... zł i Fundusz Pracy w kwocie ... zł. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Wnioskiem z dnia ... października 2011 r. strona zwróciła się do organu o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy w związku z prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Wnioskodawca motywował prośbę stanem zdrowia oraz brakiem wiedzy dotyczącej obowiązku odprowadzania składek. Decyzją z dnia ... grudnia 2011 r. ZUS odmówił umorzenia powyższych należności i powołał się na niestwierdzenie całkowitej nieściągalności zadłużenia oraz uznaniowość podjętej decyzji. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia ... maja 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ustalił, że wnioskodawca od dnia ...01.2009r. otrzymuje świadczenie emerytalne z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Warszawie, które może stanowić środek egzekucyjny, zatem nie jest oczywiste, iż w postępowaniu tym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki. Organ powołał się na przesłankę całkowitej nieściągalności, przewidzianą w art. 28 ust 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998r o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2009r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.) oraz art. 28 ust 3a tej ustawy i wyjaśnił, że w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie kwestii umorzenia zostały wskazane nowe, istotne fakty oraz okoliczności, które nie były dotychczas znane, a dotyczą stanu zdrowia małżonki. Jak wynika z materiału dowodowego, I. L. jest uznana na stałe za osobę całkowicie niezdolną do pracy w gospodarstwie rolnym. Strona również udokumentowała swój stan zdrowia - wymaga stałej opieki specjalistycznej, jednakże nowe okoliczności nie mają wpływu na zmianę zaskarżonej decyzji dotyczącej odmowy umorzenia należności. Organ drugiej instancji wskazał, że każda osoba prowadząca działalność gospodarczą i podlegająca z tego tytułu ubezpieczeniom musi liczyć się z obowiązkiem odprowadzania należnych składek na te ubezpieczenia i że z tego obowiązku strona się nie wywiązała. Wskazał także, że Dyrektor II Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wdrożył postępowania egzekucyjnego wobec strony ze względu na zakwestionowanie wysokości zadłużenia i prowadzone postępowania odwoławcze. Podkreślił, że dopóki postępowanie to nie zostało przeprowadzone nie można definitywnie stwierdzić bezskuteczności egzekucji i żaden z organów egzekucyjnych nie mógł potwierdzić fakt braku majątku. Z otrzymywanego przez wnioskującego świadczenia emerytalnego Dyrektor Oddziału jako organ egzekucyjny może prowadzić skuteczne postępowanie egzekucyjne. Wnioskodawca jest właścicielem samochodu osobowego marki ...oraz autobusu ... Ponadto jest on współwłaścicielem domu o pow. ... m2 położonego w miejscu zamieszkania, a także nieruchomości gruntowej o powierzchni ...ha, położnej w ... Odnośnie do przesłanki umorzenia należności określonej w art. 28 ust. 3 pkt. 3 cytowanej wyżej ustawy organ odwoławczy wskazał, iż działalność po okresie zawieszenia jest podejmowana, a od dnia ...09.2012r. prowadzona jest w sposób ciągły. Istotne jest, że bieżące składki nie są opłacane, wobec czego zadłużenie ulega wzrostowi. Organ stwierdził, iż podjęcie pozytywnego rozstrzygnięcia i umorzenie należności składkowych byłoby przedwczesne i na szkodę ubezpieczeń społecznych. W ocenie organu brak aktualnego materiału dowodowego ograniczył możliwość dokonania oceny, że spłata należności z tytułu składek spowodowałaby zagrożenie dla egzystencji wnioskodawcy jak i jego rodziny. Wnioskujący ma własne źródło utrzymania z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, a także z tytułu świadczenia emerytalnego w wysokość ... zł netto miesięcznie (stan na 09/2011). Obecnie świadczenie wypłacane jest w wysokości ... zł brutto miesięcznie (netto -... zł). Istotne jest, że nie wskazał, czy w roku 2011 (a także obecnie) prowadzona działalność przynosi dochody i w jakiej wysokości, czy jak w poprzednich latach 2008-2010 straty. Strona zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz żoną, która otrzymuje z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego świadczenie emerytalne w wys. ... zł miesięcznie (stan na 09/2011). Małżonkowie na swoim utrzymaniu mają pełnoletniego syna N. l. ..., który obecnie jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Koszty utrzymania wg złożonego oświadczenia w 2011 roku wynosiły łącznie około ... zł miesięcznie, w tym eksploatacja budynku- ... zł, energia elektryczna ... zł, ogrzewanie budynku- ... zł zakup butli gazowej- ... zł, woda i ścieki- ... zł oraz środki czystości- ... zł. Ponadto dodatkowym obciążeniem budżetu domowego są opłaty za usługi telekomunikacyjne w kwocie ... zł oraz za Internet w kwocie ... zł. Przedłożony materiał dowodowy nie wskazuje na powstanie jakichkolwiek zaległości w opłatach. Wnioskujący nie korzysta ze wsparcia z Ośrodka Pomocy Społecznej i innych instytucji, wobec czego nie można stwierdzić, aby trudności płatnicze mają trwały charakter i pogłębiający się jest słusznym i właściwym. Organ drugoinstancyjny nie kwestionował stanu zdrowia strony, jednak zauważył, iż pomimo problemów zdrowotnych wnioskujący ma stałe źródło dochodu z tytułu świadczenia emerytalnego. Zły stan zdrowia nie ma także wpływu na zmniejszenie aktywności zawodowej, o czym świadczy wznowienie działalności gospodarczej od dnia 01.09.2012r. i prowadzenie jej w sposób ciągły. W aktach sprawy brak także informacji potwierdzającej konieczność sprawowania osobistej opieki wnioskodawcy nad małżonką. Ponadto choroba żony nie ma wpływu na uzyskiwanie dodatkowego źródła dochodu, o czym świadczy prowadzenie działalności gospodarczej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zobowiązany podkreślił, że pozbywa się swojego majątku, aby ratować swoją sytuacje finansową. Wyjaśnił, że korzysta z pomocy psychologa, gdyż tylko taka forma pomocy mogła być mu udzielona z uwagi na stan posiadania. Poinformował, że prowadzi rozmowy z burmistrzem w przedmiocie wyłączenia działki z krajobrazowego parku widokowego i odrolnienia, aby móc w pełni dysponować swoją własnością i ją sprzedać, tak aby korzystać z uzyskanych w ten sposób środków. Skarżący wyjaśnił, że działalność gospodarczą zawiesił od 1 października 2011 r., a podjął 1 września 2012 r., aby prowadzić parking na ... samochodów osobowych. Powyższe przedsięwzięcie okazało się nieudane, gdyż lotnisko ... zostało zamknięte. Zakończył działalność w dniu ... maja 2013 r., natomiast samochody zostały sprzedane, a skarżący otrzymuje najniższą emeryturę. Powołał się na zasadę, zgodnie z którą skoro nie osiąga on żadnego przychodu bądź przychód miesięczny nie przekracza 50% minimalnego wynagrodzenia, to nie jest obowiązany do płacenia składek. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż w niej wskazano. Art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) stanowi, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tejże ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności orzeczenia. W przedmiotowej sprawie Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dopatrzył się naruszenia przepisu postępowania, jakim jest art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., nakazujący wyłączenie od udziału w postępowaniu tego pracownika organu administracji publicznej, który brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania powinna być dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi - na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 k.p.a.). Zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie przysługuje wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wyłącza pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym, jeśli uczestniczył uprzednio w posterowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną decyzję. Powyższa reguła ma odpowiednie zastosowanie w doniesieniu do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydawaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu, wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Przez "branie udziału w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu prawnym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym - w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różne osoby, mogące mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Mimo że postępowanie wszczęte na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego, to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych w takim postępowaniu dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzja administracyjna traktowana być musi jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a wzgląd na dążenie do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) nakazuje wyłączyć od udziału w postępowaniu pracownika organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie z punktu widzenia ewentualnego wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Pogląd taki wyraził w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie P. 57/2007, Lex Polonica nr 1974512, Trybunał Konstytucyjny, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela. Mimo, że wyrok ten odnosi się do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, to jednak z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że analogicznie należy oceniać wszystkie te przypadki, w których dochodzi do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa zróżnicowania gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności rozstrzygania przez organ administracji publicznej w zależności od rodzaju rozpoznawania spraw. Podkreślić jeszcze raz należy, że pomiędzy odwołaniem, a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma pod względem konstrukcyjnym żadnej różnicy, ponieważ środki te różni wyłączenie nazwa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy posiada wszelkie cechy odwołania, z wyjątkiem cechy dewolutywności. Zauważyć także jeszcze należy, że istotą przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest uniknięcie sytuacji, w której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to już wyrobiony pogląd, czy to tylko na stan faktyczny sprawy – jeżeli brał udział w postępowaniu dowodowym, czy też również na sposób rozstrzygnięcia sprawy przez propozycję rozstrzygnięcia, czy przez podpisanie decyzji, byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenie związane z udziałem w postępowaniu. Pogląd taki zaprezentowany został w wyroku NSA z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 743/10 oraz z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1242/10 ( gdzie przytoczono szereg orzeczeń dot. tej kwestii ). Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że w postępowaniu przed organem II instancji, wszczętym wnioskiem skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy udział brały te same osoby, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pierwotnej. Mianowicie pod decyzją organu I instancji podpisały się: z-ca Dyrektora Jolanta Gryz i ta sama osoba podpisała organu II instancji . Stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji jest jednym z koniecznych elementów tego rodzaju orzeczenia. Zatem przy wydawaniu decyzji przez organ II instancji brała udział ta sama osoba, która brała udział w analogicznych czynnościach poprzedzających wydanie decyzji pierwotnej. Mając na uwadze powyższe i niezależnie od treści samej skargi, należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja wydana została z udziałem pracownika organu, który podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Takie naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), zatem stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało orzec o jej uchyleniu jako niezgodnej z prawem, ze wskazaniem konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy bez udziału pracowników organu biorących udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji pierwotnej. Z tych względów w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 wyroku za podstawę biorąc art. 200 p.p.s.a.