V SA/Wa 1616/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant - spec. Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Urzędu Gminy [...] na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. oddala skargę. 1. Decyzją z dnia [...].03.2018 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych – stosownie do treści art. 26 t ust. 7 i 8, art. 45 ust. 3 a ustawy z dn. 27.08.1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. 2016, poz. 2046 ze zm. ), dalej ustawa o rehabilitacji – odmówił [...] wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za X.2017 r W uzasadnieniu Prezes stwierdził, że przepisy ustawy o rehabilitacji i ustawy z dnia 27.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2017, poz. 2077 z późn. zm. ), dalej ustawa o finansach publicznych, nie wskazują na możliwość sfinansowania przez jednostki budżetowe wynagrodzeń osobowych pracowników ze środków, które nie były uznane za środki publiczne, bądź też ze zrealizowanych przez te jednostki przychodów publicznych lub dochodów publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych – co w konsekwencji wyłącza zastosowanie art. 266 ust. 8 ustawy o rehabilitacji. Powołując się na treść art. 6 ust. 1 oraz art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wskazano, że wszystkie wydatki na wynagrodzenia osobowe ponoszone przez jednostki budżetowe na rzecz swoich pracowników, finansowane są z budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a w konsekwencji ponoszone są ze środków publicznych, zatem wnioskodawcy nie przysługuje miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych za X.2017 r. 2. Pismem z dnia (...).06.2019 r. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej – stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 66 ustawy o rehabilitacji – utrzymał zaskarżony akt administracyjny w mocy. W uzasadnieniu Minister przedstawił treść regulacji pomieszczonych w art. 26 a – 26 c ustawy o rehabilitacji, a następnie wskazał, że strona jest jednostką sektora finansów publicznych – jednostką budżetową [...] (patrz § 4 regulaminu organizacyjnego urzędu [...], nadanego zarządzeniem nr [...] Wójta z dn. 30.12.2013 r.) Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jednostki budżetowe są jednostkami organizacyjnymi sektora finansów publicznych nieposiadającymi osobowości prawnej, które zgodnie z tzw. "zasadą finansowania brutto" – pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu państwa lub budżetu jednostek samorządu terytorialnego. A pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiedniego budżetu. Posiłkując się motywami wyroku z dnia 13.06.2012 r. V Sa/Wa 703/12 Minister wskazał, że "skoro Urząd Gminy – jako jednostka budżetowa – realizuje zadania, a uzyskane z tej działalności przychody są, jak sam informuje środkami publicznymi, to nie można z nich sfinansować wynagrodzeń niepełnosprawnych pracowników." Nadto – jak wynika to z akt sprawy – umowy o pracę zostały zawarte pomiędzy Urzędem Gminy w [...], reprezentowanym prze Wójta a konkretnymi niepełnosprawnymi pracownikami. Tak więc pracodawcą nie jest Gmina lecz Urząd Gminy, czyli jednostka budżetowa i dlatego w niniejszej sprawie nie mają zastosowania wyjątki przewidziane art. 26 b ust. 8 ustawy o rehabilitacji, gdyż w przedmiotowej sprawie istotną kwestią jest status pracodawcy, który stanowi jednostkę sektora finansów publicznych. A zatem wszystkie wydatki takiej jednostki, w tym związane z zatrudnieniem pracowników niepełnosprawnych są finansowane zawsze ze środków publicznych . 4. W skardze – postulując uchylenie zaskarżonej decyzji – Strona zarzuciła " A. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny i wszechstronny źródła finansowanie przez Skarżącego wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; b) art. 107 art. 107 § 1 pkt. 6 k.p.a. poprzez odwołanie się przez Organ II Instancji w uzasadnieniu prawnym decyzji do rozstrzygnięcia "Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego" z dnia 13 czerwca 2012 r.- sygn. akt V SA/Wa 703/12, a które to rozstrzygnięcie zostało wydane przed wejściem w życie przepisu art. 26 b ust. 8 ustawy o rehabilitacji, a zatem nie powinno przesądzać o słuszności stanowiska Organu II instancji w aspekcie dotyczącym możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 26 b ust. 8 ww. ustawy, a nadto poprzez niedostateczne odniesienie się w uzasadnieniu prawnym decyzji do podnoszonej przez Skarżącego argumentacji prawnej dotyczącej możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 26 b ust. 8 ustawy o rehabilitacji; c) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w całości w mocy decyzji Organu I Instancji, w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego; B. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 26 b ust. 8 ustawy o rehabilitacji poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne uznanie, iż Urzędowi Gminy [...] nie przysługuje miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, z uwagi na finansowanie tych wynagrodzeń ze środków publicznych, w sytuacji gdy ww. przepis wprowadza wyjątek od zasady wskazanej w przepisie art. 26 b ust. 7 ww. ustawy, umożliwiając uzyskiwanie dofinansowania przez jednostki, które finansują wynagrodzenie pracownika ze środków publicznych z prowadzonej działalności, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5 oraz z dochodów publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, a która to okoliczność konsekwentnie była podnoszona przez Skarżącego w toku postępowania administracyjnego. W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi. 5. W odpowiedzi na skargę przedstawiono argumenty z motywami wydanych w sprawie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997r, Nr 78, poz. 483 ze zm.) sądy administracyjne - podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy - zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tego aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obowiązującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, a załatwieniem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych - co do zasady - sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność (a niekiedy bezczynność) tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy. II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art.3 § 1 ustawy z dnia 3 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r, poz. 1369 ze zm.) p.p.s.a., w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy. Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych - w pierwszym rzędzie weryfikowana poprzez pryzmat podstawowych'" zasad postępowania administracyjnego - stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparaty administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa (vide P. Piszczek: Zasady ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego w świetle orzecznictwa NSA, Episteme 2008, nr 79, s. 21-54). III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a.. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeksu postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. (dalej k.p.a.) lub w innych przepisach (np. w art. 247 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa - Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm. - dalej O.p.). Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy. Za usprawniające tok postępowania administracyjnego należy uznać rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 145 § 3 p.p.s.a. polegające na tym, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 tego przepisu, Sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza to postępowanie. IV. Kolejną - istotną zmianą - służącą usprawnieniu postępowania administracyjnego jest przyznanie sądom administracyjnym uprawnienia do merytorycznego orzekania (art. 145a p.p.s.a.), które stanowi odstępstwo od funkcjonującego równolegle modelu kasacyjnego. Celem zmian jest przyznanie sądowi - w zakresie objętym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 p.p.s.a. - uprawnienia zobowiązania organu w kwestii wydania decyzji lub postanowienia o wskazanym rozstrzygnięciu w określonym przez Sąd terminie. O ile okoliczności sprawy będą uzasadniały wydanie stosownego rozstrzygnięcia, Sąd nie tylko może uchylić zaskarżony akt administracyjny, ale wskazać - w wiążący sposób - tryb załatwienia sprawy, albo jej rozstrzygnięcie. Regulacja ta przyznaje więc Sądowi prawo do merytorycznego rozstrzygnięcia, które jest jednak wyłączone, gdy przepisy pozostawiają to uznaniu organu. V. Istotnym - z punktu widzenia zakresu przedmiotowego kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne I instancji - jest art. 134 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; wprowadzony został jednak wyjątek od tej zasady dotyczący skarg na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego. Przeprowadzona zmiana wynika z brzmienia dodanego art. 57a p.p.s.a., który wprost stanowi o związaniu sądu administracyjnego granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną w tego rodzaju sprawach. VI. W ocenie sądu bezzasadny jest zarzut strony dotyczący naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 Kpa poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny i wszechstronny źródła finansowania przez skarżącego wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. O naruszeniu przez organy norm zawartych w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. można mówić jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy organ nie ustala faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II FSK 2908/18). Należy dostrzec, że w sprawie podjęto wszelkie czynności niezbędne do wyczerpującego rozpatrzenia sprawy, dokładnie wyjaśniono stan faktyczny i dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wyraźnie wskazując w uzasadnieniu skarżonej decyzji przyczyny uzasadniające odnowę wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ( vide pkt 1 i 3 uzasadnienia sądu) VII. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut strony dotyczący naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez odwołanie się przez organ II instancji w uzasadnieniu prawnym decyzji do rozstrzygnięcia WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 703/12. Jakkolwiek zdaniem strony wyrok ten nie może przesadzać o słuszności stanowiska Ministra, gdyż zapadł przed wejściem w życie przepisu art. 26b ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji, to jednak aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne również potwierdza prawidłowość skarżonego rozstrzygnięcia. Wskazać bowiem należy, że stanowisko to zostało również podzielone przez WSA w Warszawie w prawomocnych wyrokach z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1516/18, sygn. akt V SA/Wa 1521/18 oraz sygn. akt V SA/Wa 1529/18, oddalających skargi w podobnych sprawach. VIII. Warto zwrócić uwagę – o czym mowa w odpowiedzi na skargę - że Najwyższa Izba Kontroli w Informacjach o wynikach kontroli w zakresie "Dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych z PFRON" o znaku: [...] Nr ew. [...] wskazała, że "zasady finansowania wydatków jednostek budżetowych nie przewidywały możliwości sfinansowania wynagrodzeń z wygospodarowanych dochodów, wobec czego nie miał w ich przypadku zastosowania przepis art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji, dopuszczający udzielanie dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych". Ponadto, jak wskazano w przypisach do tego stanowiska, "W myśl art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jednostki budżetowe są jednostkami organizacyjnymi sektora finansów publicznych nieposiadającymi osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiedniego budżetu. Wprawdzie ustawodawca przewidział możliwość odstępstw od tej zasady w odniesieniu do niektórych jednostek budżetowych prowadzących działalność oświatową, dopuszczając gromadzenie przez te jednostki na wydzielonym rachunku dochodów osiąganych z niektórych źródeł (zgodnie z art. 11 a ust. 1 i art. 223 ust. 1 ustawy o finansach publicznych), jednak wprowadził jednocześnie przedmiotowe ograniczenie przeznaczenia tych środków (odpowiednio w art. 11 a ust, 4 oraz art. 223 ust. 2 pkt 3 tej ustawy), wyłączając możliwość finansowania wynagrodzeń osobowych. W związku z powyższym obowiązujące przepisy ustawy o rehabilitacji i ustawy o finansach publicznych nie wskazywały na legalną możliwość sfinansowania przez jednostki budżetowe wynagrodzeń osobowych pracowników ze środków, które nie byłyby uznane za środki publiczne, bądź też ze zrealizowanych przez te jednostki przychodów publicznych lub dochodów publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, a zatem organy administracji publicznej były zobligowane do odstąpienia od wypłaty dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych dla jednostek budżetowych (w tym gmin). Z uwagi na powyższe nie zasługuje na uwzględnienie zarzut strony dotyczący naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej, zdaniem strony, z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego. IX. Sąd – stosując Konstytucyjną zasadę równości wobec prawa – i orzekając na podstawie obowiązujących ustaw stosuje tę samą wykładnię przepisów do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, pozostających w tej samej sytuacji prawnej (w tym przypadku jednostek budżetowych). Z uwagi na powyższe, wbrew zarzutowi strony, nie było podstaw prawnych do zastosowania art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji, a w uzasadnieniu zaś każdej decyzji w sposób dostateczny odniesiono się do przyczyn odmowy wypłaty dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. X. Mając na uwadze treść art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.