V SA/Wa 1617/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabella Janson, Sędzia WSA Małgorzata Rysz, Asesor WSA Andrzej Kania (spr.), Protokolant Joanna Pietraś-Skobel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2007 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... lutego 2007 r. nr ... w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję; Przedmiotem skargi z 25 marca 2007 r. wniesionej przez A. B. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako Prezes Zakładu) z ... lutego 2007 r. nr ..., utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako Zakład) z ... listopada 2006 r. nr ... o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Strona pismem z 20 lipca 2006 r. wystąpiła do Prezesa Rady Ministrów o umorzenie zaległych składek wobec Zakładu. W uzasadnieniu wskazała, że prowadziła wraz z koleżanką sklep spożywczy, który został okradziony. Strona nie otrzymała odszkodowania, od czasu kradzieży obroty sklepu spadły gdyż nie wystarczało środków na zakup towaru. Strony nie było stać na opłacanie składek ZUS, w pierwszej kolejności regulowała należności za czynsz, światło, telefon i podatki. Dodatkowo strona powołała się na brak środków na wizyty u lekarza. Wniosek strony przekazany został, zgodnie z właściwością do Zakładu w celu jego załatwienia. Po rozpatrzeniu wniosku Zakład decyzją z ...listopada 2006 r., nr ... odmówił stronie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres ... r. w łącznej kwocie ... zł., ubezpieczenie zdrowotne za okres .. r. w łącznej kwocie .. zł., Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres ... r. w łącznej kwocie ... zł. Jednocześnie Zakład stwierdził, że zgodnie z przepisami art. 30 ustawy systemowej brak jest możliwości umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych na ubezpieczenia społeczne za okres ...w kwocie ...zł., ubezpieczenie zdrowotne za okres ... w kwocie ... zł. W podstawie prawnej orzeczenia powołał przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r., Nr 137, poz. 887 ze zm); powoływanej dalej jako ,,u.s.u.s--. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał podstawy prawne regulujące umarzanie należności z tytułu składek, zawarte w art. 28 u.s.u.s. a także argumenty podniesione przez stronę we wniosku o umorzenie należności. Organ stwierdził, że strona w chwili obecnej jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku. Małżonek strony pracuje od 15.10.2006 r. na stanowisku kierowcy. Strona nie podała wysokości zarobków małżonka. Dłużniczka posiada nieruchomość w G., stanowiącą dom mieszkalny na którą małżonkowie zaciągnęli kredyt hipoteczny. Organ wskazał, że sytuacja materialna strony jest niewątpliwie trudna, jednak prowadząc działalność gospodarczą na własny rachunek powinna zdawać sobie sprawę z tego, jakie obciążenia i zobowiązania finansowe niesie ze sobą prowadzenie firmy. Zaznaczył, że strona nie przedstawiła żadnych dokumentów wskazujących, że stan jej zdrowia, który nie pozwala na podjecie zatrudnienia. Również wiek dzieci będących na utrzymaniu strony( ... lat), zdaniem organu wskazuje, że mogą one podjęć samodzielną pracę zarobkową, co z pewnością odciążyłoby finansowo zobowiązaną. Podał także, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Inspektorat w G., skierował tytuły egzekucyjne do Drugiego Urzędu Skarbowego w G. oraz, że do dnia dzisiejszego nie wpłyną protokół o nieściągalność zaległości z tytułu składek. Reasumując Zakład stwierdził, że brak jest podstaw do umorzenia należności w trybie art. 28 ust. 1, ust.2 i ust. 3 a u.s.u.s. Jednocześnie zauważył, że na podstawie art. 30 u.s.u.s. brak jest możliwości umorzenia należności z tytułu skałek w części finansowanej przez ubezpieczonych. Prezes Zakładu, po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., decyzją z ... lutego 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu z ... listopada 2006 r. W uzasadnieniu organ przypomniał, że w myśl art. 28 ust. 1 i 2 należności z tytułu składem mogą być umarzane w całości lub w części w przypadku ich całkowitej nieściągalności oraz na szczególnych warunkach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnai 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365). Prowadzona wobec strony egzekucja administracyjna, może pozwolić na realizację należności z tytułu obowiązkowych składek. Również fakt posiadania majątku nieruchomego stanowi kolejną przesłankę wyłączającą nieściągalność należności składkowych. Organ wskazał, że wielu płatników pomimo własnej trudnej sytuacji ekonomicznej, wywiązuje się z nałożonego na nich przez ustawodawcę obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Zauważył, że umorzenie należności ma charakter stricte wyjątkowy i w świetle ustalonego stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, anulowanie zadłużenia byłoby nieuzasadnionym przywilejem strony wobec innych płatników. Takie postępowanie naruszałoby zasadę równości wobec prawa. Odnosząc się do podstaw umorzenia zaległości na podstawie art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytuł składek na ubezpieczenie społeczne organ zauważył, że ma swobodny wybór umorzenia swoich należności, nawet w bardzo trudnej dla płatnika sytuacji ekonomicznej. Tym samym zajście określonych w powyższym rozporządzeniu sytuacji nie obliguje organu do umorzenia należności składkowych, lecz stanowi jego uprawnienie wynikające z zasady swobodnego uznania. Odnosząc się do zawartego w piśmie z 8 stycznia 2007 r. wniosku o ewentualne umorzenie samych odsetek za zwłokę od należności głównych organ zauważył, że u.s.u.s. nie przewiduje takiej możliwości. Na powyższą decyzję Prezesa Zakładu skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której nie zgodziła się z zaskarżoną decyzją. Stwierdziła, że razem z koleżanką prowadziła sklep ogólnospożywczy w formie spółki cywilnej ,,S...--. Problemy rozpoczęły się od włamana do sklepu, które spowodowało utratę zainwestowanych w działalność pieniędzy. Sprawca włamania nie został wykryty. Pomimo trudności finansowych skarżąca powadziła dalej działalność gdyż była jedynym żywicielem rodziny a uzyskiwane środki przeznaczała głównie na opłaty. Skarżąca podała również, że wraz z mężem zaciągnęła kredyt w wysokości ..., zł. na budowę domu jednordzinnego. Stwierdziła nadto, że jest bez pracy oraz, że ze względu na problemy zdrowotne nie ma możliwości podjąć pracy. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako: ,,p.p.s.a.--, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami procedury administracyjnej jak i z normami prawa materialnego doszedł do przekonania o konieczności uchylenia skarżonej decyzji. W ocenie Sądu zaskarżona w sprawie decyzja została wydana z naruszeniem przepisów formalnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co czyniło zasadnym uwzględnienie skargi. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają jednak organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek należy do kompetencji organów. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako: "k.p.a.", chyba że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Z 2003 r., Nr 141, poz. 1365 ze zm.). Z kolei w myśl art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 tej ustawy. Natomiast przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.). Sąd zważył, iż z materiału dowodowego wynika, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej S..., która zgodnie z dokumentem ,,stany należności dla płatnika" zawierającym sumaryczne informacje rozliczeniowe jest płatnikiem należności za okresy rozliczeniowe objęte zaskarżoną decyzją (k. - 48- 50 akt administracyjnych.). Z kolei treść innego dokumentu wewnętrznego Zakładu - ,,Wniosek w sprawie udzielenia ulgi w spłacie należności-- jako płatnika składek wskazuje skarżącą, rozróżniając jednocześnie zaległości finansowane przez ubezpieczonych oraz przez płatnika składek (k.- 36 a -37 akt administracyjnych). Zatem część zaległości z tytułu składek dotyczyła składek ponoszonych w związku z zatrudnianiem pracowników, finansowanych przez spółkę cywilną, których umarzanie jest możliwe na podstawie art. 28 ust. 2 u.s.u.s., a które nie zostały wyodrębnione w zaskarżonej decyzji. Wspomnieć jednak należy, że przepis art. 31 u.s.u.s. przewiduje, że do należności z tytułu składek stosuje się odpowiednio - wymienione w tym przepisie - artykuły ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Wśród nich są przepisy Rozdziału 15, Działu II A Ordynacji podatkowej pt. ,,Odpowiedzialność podatkowa osób trzecich--. Zgodnie z mającym zastosowanie do należności z tytułu składek art. 108 § 1 Ordynacji podatkowej - o odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej organ podatkowy orzeka w drodze decyzji. Wspólnik spółki cywilnej odpowiada całym swoim majątkiem solidarnie ze spółką i z pozostałymi wspólnikami za zaległości podatkowe spółki i wspólników, wynikające z działalności spółki (art. 115 § 1 Ordynacji podatkowej). Z akt sprawy administracyjnej nie wynika jednak, czy organ orzekający rozpoznając sprawę miał na uwadze treść przytoczonych powyżej przepisów Ordynacji podatkowej i czy wydana została decyzja o jakiej mowa w powołanych przepisach (przenosząca odpowiedzialność za zobowiązania spółki cywilnej na wspólnika). Zdaniem Sądu decyzja taka powinna poprzedzać wydanie decyzji w przedmiocie umorzenia składek pracowniczych w części finansowanej przez płatnika. Prezes Zakładu nie wyjaśnił również czy zasadnym byłoby uprzednie wydanie decyzji przenoszącej odpowiedzialność w odniesieniu do zaległości skarżącej jako wspólnika spółki cywilnej. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że Prezes Zakładu nie odniósł się do argumentów skarżącej podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku tym skarżąca wskazała, że uregulowała część należności z tytułu składek, podając kwoty wraz z odsetkami i okresami których dotyczą zaległości. Zdaniem skarżącej spłacone zostały m. inn. należności z tytułu składek pracowniczych w części finansowanej przez ubezpieczonych. Organ orzekający nie zweryfikował tych informacji i nie rozważył możliwości umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w części dotyczącej zapłaconych należności. Utrzymał natomiast w mocy decyzję Zakładu akceptując tym samym stan zadłużenia skarżącej na dzień złożenia wniosku o umorzenie należności z tytułu składek. W orzecznictwie sądowym przyjęty jest pogląd, że organ odwoławczy (w rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu rozpatrujący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do którego, na mocy art. 83 ust. 4 u.s.u.s., stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego) jest obowiązany uwzględniać zmiany stanu faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji (vide wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1988 r., SA/Lu 151/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 72), w którym przyjęto, że: "2. Organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym". Na merytoryczną stronę rozstrzygnięcia organu odwoławczego zwrócił uwagę także Sąd Najwyższy, który w uchwale stwierdził, iż chodzi o to by, "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uch. SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). Reasumując należy stwierdzić, że nie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia zasadności zastosowana w sprawie omówionych powyżej przepisów art. 108 § 1 i 115 Ordynacji podatkowej a także w zakresie argumentów skarżącej podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy świadczy o naruszeniu przez organ orzekający art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., które obligują organy administracji publicznej do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego a także do oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Ponadto uzasadnienie faktyczne zaskarżonej decyzji jest wadliwe ponieważ wbrew art. 107 § 3 k.p.a. organ orzekający nie wyjaśnił w nim przyczyn z powodu których twierdzeniom przedstawionym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez skarżącą, odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uchybienie powyższym przepisom postępowania w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji przedwczesna byłaby ocena merytoryczna sprawy w zakresie prawidłowości zastosowania przez organ przepisu art. 28 ust. 2, 3 i 3a u.s.u.s. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez Prezesa Zakładu winny zostać wyeliminowane wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości. W szczególności organ powinien wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości aktualny stan zaległości składkowych skarżącej wobec jej twierdzeń o częściowej spłacie zadłużenia. Jednocześnie winien wyjaśnić jakich składek płatnikiem była spółka cywilna S. (za jakie zobowiązania składkowe odpowiadała) i w zależności od wyniku tych ustaleń rozstrzygnąć o zasadności zastosowania instytucji przeniesienia odpowiedzialności na skarżącą za zobowiązania spółki cywilnej. Organ mieć powinien na względzie także to, że obciążenie wspólnika spółki cywilnej składkami za niezapłacone składki na ubezpieczenie społeczne, które ciążyły na spółce, jest możliwe dopiero w wyniku wydania i doręczenia decyzji na podstawie art. 108 § 1 i 115 Ordynacji podatkowej. Dopiero bowiem wtedy, po powstaniu zobowiązania wspólnika do zapłaty składek, istnieje możliwość zastosowania ulgi w postaci umorzenia składek na podstawie art. 28 u.s.u.s. Na marginesie Sąd wyjaśnia, że nieuzasadnione jest twierdzenie organu o braku możliwości umorzenia samych odsetek za zwłokę, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kwestia ta była wielokrotnie przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych dopuszczających taką możliwość. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zgodnie z którym art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych pozwala na umarzanie samych odsetek za zwłokę od wskazanych w nim składek, jak i od składek wskazanych w art. 32 tej ustawy. (vide wyrok z dnia 27.06.2006 r., sygn. akt III SA/Wa 848/06, LEX nr 221961) W sprawie należy zwrócić także uwagę na to, że w przypadku wydawania decyzji w wyniku ponownego rozpoznawania sprawy w jej podstawie prawnej powinien zostać powołany w odpowiedni sposób art. 138 k.p.a., który wskazuje możliwe rozstrzygnięcia jakie mogą w niej zapaść. Mając powyższe okoliczności na uwadze i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Wobec negatywnego charakteru zaskarżonej decyzji Sąd nie uznał za zasadne zastosowania przepisu określonego w art. 152 p.p.s.a.