V SA/Wa 1624/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi T. G. Sp. jawna w W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. w W. nr [...] z [...] grudnia 2011 r. i decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa w W. nr [...] z [...] września 2011 r.; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz ,,T. G." Sp. jawna w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez "[...]" Sp. jawna w [...] (zwaną dalej: skarżącą) decyzją nr [...] z [...] maja 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] w [...] nr [...] z [...] grudnia 2011 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym: W [...] maja 2010 roku wpłynął wniosek A. G. działającego w imieniu skarżącej spółki o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2010. We wniosku skarżąca zadeklarowała do przyznania płatności działkę rolną A (JPO) A1 (UPO) o powierzchni [...] ha. W dniu [...] września 2010 r. w gospodarstwie skarżącej przeprowadzono kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą inspekcji terenowej. W trakcie kontroli stwierdzono na działce rolnej A1 (UPO) uprawę należącą w całości do innej upraw, niż deklarowana, wpisując w uwagach "ugór" (DR7). W dniu [...] lutego 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał decyzję nr [...], w której przyznał skarżącej jednolitą płatność obszarową (JPO) oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej (UPO). Skarżąca [...] lutego 2011 r. złożyła odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej uzupełniającej płatności obszarowej. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją nr [...] z [...] września 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z [...] grudnia 2011 r. odmówił przyznania płatności na rok 2010 z powodu nie spełnienia warunku posiadania przez skarżącą spółkę numeru identyfikacyjnego. Skarżąca [...] grudnia 2011 r. złożyła odwołanie. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] decyzją z [...] maja 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2011 r. w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że [...] października 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał decyzję nr [...], w której anulował numer identyfikacyjny [...] nadany zaświadczeniem z [...] lutego 2010 r. oraz odmówił wpisu do ewidencji producentów dla skarżącej spółki. Powodem takiego działania było naruszenie dyspozycji art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76 ze zm.). Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z [...] listopada 2011 r. Następnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.) – rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha; wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W związku z tym organ odwoławczy wskazał, że bezsprzecznym jest, iż na chwilą obecną skarżąca nie posiada numeru identyfikacyjnego, zatem nie spełniona została przesłanka zawarta w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy. W takim stanie rzeczy, decyzja przyznająca skarżącej żądane płatności obarczona byłaby wadą rażącego naruszenia prawa zgodnie z art. 6 k.p.a. oraz art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, organy działają na podstawie prawa. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że spełnienie wymogów, aby numer identyfikacyjny został nadany nie jest tożsame z posiadaniem tego numeru. Ustawodawca określa wprost, iż niezbędnym do przyznania płatności jest nadanie rolnikowi numeru identyfikacyjnego. Zatem samo spełnienie wymogów do nadania numeru nie jest wystarczające do otrzymania żądanych płatności. Organ odwoławczy dodał, że rozpatrzył odwołanie skarżącej, ponieważ decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] listopada 2011 r. posiada walor ostateczności, co oznacza, że podlega wykonaniu, a wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje jej wykonania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] czerwca 2012 r. skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Decyzji tej skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie nieprawomocnej decyzji w sprawie co do której toczy się postępowanie przed sądem administracyjnym (sygn. akt V SA/Wa 133/12); 2. art. 139 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, ponieważ odwołanie dotyczyło dopłat uzupełniających, a decyzja dotyczy odmowy przyznania wszystkich dopłat bezpośrednich; 3. art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów i gospodarstw (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76 ze zm.) w zw. z art. 8 k.s.h. poprzez dokonanie wykładni prowadzącej organ do wniosku, że posiadać gospodarstwo może jedynie osoba fizyczna oraz art. 3 pkt 7 tej ustawy poprzez przyjęcie prymatu działki ewidencyjnej nad ujętą w niniejszym paragrafie definicją działki rolnej. W motywach skargi skarżąca podkreśliła, że co do posiadania statusu rolnika i co za tym idzie posiadania numeru EP wypowiedział się skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale sygn. akt II GPS 2/12 z 30 maja 2012 r. potwierdzającą przez analogię, że spółka jawna jest odrębnym producentem rolnym, pomimo, że wspólnik może także prowadzić własne gospodarstwo rolne. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 dalej: p.p.s.a.) – sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W szczególności Sąd stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Tytułem wstępu wskazać należy na fundamentalną kwestię, iż istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek realizacji zasady prawdy obiektywnej, przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Nie jest przy tym związany uzasadnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Może on, a nawet powinien skontrolować postępowanie i decyzję I instancji z punktu widzenia legalności, a także celowości i słuszności rozstrzygnięcia, niezależnie od tego czy zarzuty w tym zakresie zostały podniesione przez samego odwołującego się. Podkreślić jednak należy, iż postępowanie odwoławcze jest oparte na zasadzie skargowości. Organ II instancji nie może nigdy działać z urzędu. Postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – wniesienia odwołania. Nigdy nie może być wszczęte z urzędu. Decyzja organu odwoławczego wydana bez odwołania strony (innego podmiotu działającego na prawach strony) jest nieważna z przyczyn rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Częściowa modyfikacja tej zasady występuje tylko w art. 137 k.p.a., gdzie organ odwoławczy może nie uwzględnić cofnięcia odwołania ze względu na pozostawienie decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Pogląd powyższy znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z 17 maja 2011 r., I OSK 113/11 i z 21 maja 2007 r., I OSK 556/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 18 czerwca 2008 r., II SA/Rz 77/08 i inne, wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Rekapitulując, odwołanie powoduje wszczęcie postępowania odwoławczego oraz wskazuje jego zakres. W przypadku, gdy strona jednoznacznie w odwołaniu wskazuje, że zaskarża decyzję pierwszo-instancyjną w określonej części, to organ II instancji nie może wykroczyć poza wyznaczone granice kompetencji organu odwoławczego. W konsekwencji organ II instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawy także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia (por. wyrok NSA z 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/06). Tymczasem, w stanie faktycznym niniejszej sprawy mimo wyraźnego określenia przez skarżącą spółkę w odwołaniu nadanym [...] lutego 2011 r. zakresu w jakiej części kontestuje decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z [...] lutego 2011 r. (tylko w części odmowy przyznania płatności UPO), organ odwoławczy wyszedł poza zakres zaskarżenia i poddał swojej kontroli całą decyzję z [...] lutego 2011 r. tj. niezaskarżoną odwołaniem decyzję w części dotyczącej przyznania skarżącej płatności JPO, tym samym rozpoznał sprawę bez wniesionego w tej części odwołania. Organ odwoławczy w niezaskarżonej części procedował z urzędu, oznacza to, że dopuścił się rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zatem wydanie decyzji przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z [...] września 2011 r. nastąpiło z rażącym naruszenie. W konsekwencji później wydane decyzje przez organ I instancji z [...] grudnia 2011 r. oraz organ odwoławczy z [...] maja 2012 r. także obarczone są wadą nieważności, co skutkuje koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności. W wyniku wyeliminowania z obrotu prawnego trzech decyzji przez Sąd, organ odwoławczy będzie zobowiązany ponownie rozpoznać wniesione w sprawie odwołanie z [...] lutego 2011 r. zgodnie z jego zakresem. Jednocześnie Sąd stwierdza, że wyeliminowanie zaskarżonej decyzji wraz z dwoma decyzjami ją poprzedzającymi z powodów proceduralnych czyniło zbędnym odniesienie się do merytorycznych zarzutów skargi. Konkludując Sąd stwierdził nieważność zaskarżonych decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a.. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.