V SA/Wa 1688/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA – Konrad Łukaszewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi S. W. na pismo Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia OC postanawia: odrzucić skargę. Pismami z dnia 19 i 30 sierpnia 2020 r. skierowanymi do Sądu Rejonowego [...] w L., S. W. (zwany dalej: "Skarżącym" bądź "Stroną") wskazał, że "odwołuje się od kary nałożonej przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny". Sądu Rejonowego [...] w L. przekazał pisma Strony do Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego – jako skargę do WSA na decyzje w przedmiocie nałożenia kary w wysokości 4.500 zł. Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny przekazał pisma Strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jako skargę do sądu administracyjnego wraz z odpowiedzią na skargę, w której wniósł o jej odrzucenie, podnosząc że sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Wyjaśnić w pierwszej kolejności należy, że merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedza badanie przez Sąd jej dopuszczalności. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co prowadzi do jej odrzucenia, stosowanie do regulacji art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej: "p.p.s.a."). . Dokonując oceny dopuszczalności skargi w pierwszej kolejności należy zatem zbadać, czy skarga została złożona na czynność bądź bezczynność organu administracji publicznej. Niespełnienie kluczowego warunku, a więc brak możliwości określani podmiotu jako organu administracji publicznej lub mającego kompetencje w zakresie wydawania aktów o charakterze administracyjnym, co do zasady, stanowi nieusuwalną przeszkodę w rozpoznaniu sprawy, polegającą na wyłączeniu sprawy spod kognicji sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 96 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 854 ze zm.; zwanej dalej: "ustawą o ubezpieczeniach obowiązkowych") Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny jest osobą prawną wykonującą zadania określone w ustawie o ubezpieczeniach. W doktrynie wskazuje się, że w konstrukcji Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego można doszukać się zarówno cech publicznoprawnych, jak i prywatnoprawnych. Nadzór nad jego działalnością sprawuje minister właściwy do spraw instytucji finansowych, co do legalności i zgodności ze statutem sposobu wykonywania zadań. O publicznoprawnym charakterze Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego świadczą również jego kompetencje w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych w związku z kontrolą spełnienia obowiązku zawierania umów obowiązkowych ubezpieczeń. Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny wystawia tytuł wykonawczy w trybie egzekucji administracyjnej w zakresie egzekucji karnej opłaty pieniężnej w stosunku do podmiotów naruszających obowiązek zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej. Nie wydaje jednak decyzji administracyjnych w sprawie nałożenia opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego. Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny nie jest więc organem administracji publicznej, lecz jedynie instytucją quasi-ubezpieczeniową, wypłacającą świadczenia ubezpieczeniowe, a nieposiadającą statusu zakładu ubezpieczeń (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2015 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1833/18, Legalis 1778673). Skoro Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny nie jest organem administracji publicznej, a przepisy regulujące jego działalność nie odwołują się do kognicji sądów administracyjnych, przynajmniej w zakresie ustalenia opłaty – na podstawie art. 88 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych – nie może on wydawać rozstrzygnięć zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Powyższe znajduje swoją podstawę w art. 10 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniach obowiązkowych, zgodnie z którym ustalenia spełnienia lub niespełnienia obowiązku ubezpieczenia można dochodzić przed sądem powszechnym. Nie jest zatem zaskarżalne nałożenie opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 31 października 2019 r. o sygn. akt V SA/Wa 1021/19). Natomiast nawet gdyby przyjąć, że w pewnych sytuacja Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny może występować w roli organu posiadającego cechy podmiotu rozstrzygającego w sposób władczy indywidualne sprawy obywateli (organu administracji publicznej), to w żadnym razie nie można uznać zaskarżonego w niniejszej sprawie pisma z dnia z dnia 30 września 2019 r.za przejaw tego rodzaju władczej działalności. Zauważyć bowiem należy, że pismo to nie stanowiło decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej, lecz było pismem o charakterze informacyjnym, zawierającym prośbę o nadesłanie dokumentów potwierdzających spełnienie przez S. W. ustawowego obowiązku ubezpieczenia pojazdu lub dokumentów potwierdzających nieistnienie takiego obowiązku. Jednocześnie pismo to zawierało pouczenie, że w razie niespełnienia obowiązku ubezpieczeniowego strona zostaje wezwana do uiszczenia opłaty karnej w wysokości 4.500 zł. Przy czym samo pismo nie zawierało jednoznacznego rozstrzygnięcia o wezwaniu do uiszczenia kary pieniężnej, a jedynie zawierało pouczenie o skutkach niewykazania ustawowego obowiązku ubezpieczenia pojazdu. Jak to natomiast przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, tego rodzaju pisma informacyjne Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego nie podlegają skardze do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2021 r. o sygn. akt I GSK 691/18). Należy również wskazać, że w piśmie Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego z dnia 30 września 2019 r. Skarżący został jedynie pouczony o możliwości wszczęcia wobec niego postępowania egzekucyjnego, co nie pozwala na uznanie tego pisma za czynność podjętą w toku takiego postępowania. Jak to przy tym zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu do postanowienia z dnia 20 października 2017 r. o sygn. akt V SA/Wa 1462/17, w zakresie egzekucji opłat właściwym organem egzekucyjnym jest naczelnik urzędu skarbowego. [...] Zarzuty co do prowadzonego postępowania egzekucyjnego Skarżący powinien był zatem kierować do właściwego w sprawie naczelnika urzędu skarbowego, który prowadzi egzekucję (por. także postanowienie WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2021 r. o sygn. akt V SA/Wa 991/21). Sąd podziela jednocześnie stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym spór pomiędzy Skarżącym a Ubezpieczeniowym Funduszem Gwarancyjnym dotyczy w istocie istnienia lub nieistnienia obowiązku ubezpieczenia OC pojazdu należącego do Skarżącego. Tego rodzaju spory podlegają kognicji sądu powszechnego, co w sytuacji wskazanych wyżej podstaw odrzucenia skargi prowadzi do wniosku, że Sąd Rejonowy [...] w L. Sąd niewłaściwie zakwalifikował pisma strony z dnia 19 i 30 sierpnia 2020 r. – jako skargę na "decyzję" w przedmiocie nałożenia kary w wysokości 4.500 zł. Tym bardziej w sytuacji, gdy w zaskarżonym piśmie z dnia 30 września 2019 r. Strona została poinformowana, że "na każdym etapie prowadzonego postępowania przysługuje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego o ustalenie spełnienia lub niespełnienia obowiązku ubezpieczenia". Końcowo należy podnieść, że w sprawie nie zachodzi przypadek określony w art. 58 § 4 p.p.s.a., gdyż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, wyrazem uznania niewłaściwości sądu powszechnego jest postanowienie tego sądu o odrzuceniu pozwu (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2015 r. o sygn. akt I OSK 3053/13). Tego rodzaju postanowienie nie zostało podjęte w niniejszej sprawie przez Sąd Rejonowy [...] w L., bowiem jak wynika z pisma przewodniego tego sądu z dnia 4 września 2020 r. (na k. 2 akt sądowych) odesłanie pism Strony do Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego (pomimo nazwania pisma z dnia 19 sierpnia 2020 r. "Odwołaniem" i wyraźnego zaadresowania tego pisma do sądu powszechnego) nastąpiło "na zarządzenie Sędziego". Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę jako niedopuszczalno, o czym orzekła – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. – w sentencji postanowienia.