V SA/Wa 1723/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Asesor WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2009r. sprawy ze skargi M. M. na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...] lutego 2008r. nr [...] w przedmiocie zmiany w budżecie miasta oddala skargę. M. M. w piśmie z dnia [...] marca 2008r. wezwał do usunięcia naruszenia prawa na [...] Sesji Rady Miasta Z. w odbytej w dniu [...] lutego 2008r i zażądał podjęcia uchwały stwierdzającej nieważność tej Sesji oraz nieważność podjętych na niej uchwał. Zarzucił bezprawność zwołania wskazanej Sesji polegającą na naruszeniu przepisu §6 ust.3 Statutu Miasta Z. Wskazał, że radni o terminie Sesji w dniu [...].02.2008r zostali zawiadomieni w dniu [...].02.2008r, a – zgodnie ze Statutem- okres między powiadomieniem a terminem rozpoczęcia obrad sesji powinien wynosić co najmniej 5 dni. Stwierdził, że niezachowanie przez Przewodniczącego Rady Miasta Z. ustaleń zawartych we wskazanym wyżej przepisie Statutu jest naruszeniem jego interesu prawnego wymienionego w art.101.1. ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślił, że jego zdaniem, Rada Miasta Z. nie przywiązuje należytej wagi do starannego, zgodnego z prawem procedowania. Napisał, że naruszanie prawa w Gminie stało się już normą, a brak jakiegokolwiek zainteresowania ze strony Rady Miasta utwierdza urzędników Gminy w przekonaniu, że ich działania pozostaną bezkarne. W dalszej części wezwania wskazał na szereg nieprawidłowości zaistniałych wcześniej w działalności Rady Miasta Z. i Burmistrza Miasta, wezwał do podjęcia uchwały o którą wnosi oraz działania w przyszłości zgodnie z prawem. Wezwanie to zostało rozpatrzone przez Radę Miasta Z., która Uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008r odmówiła uchylenia uchwał podjętych na [...] Sesji Rady Miasta w dniu [...] lutego 2008r. W dniu 26 maja 2008r M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na podjęte w dniu [...].02.2008r przez Radę Miasta Z.uchwały. Wskazał ,,zaskarżam naruszenie mojego interesu prawnego( zgodnie z art. 101 Ustawy z dnia 8.03.1990r o samorządzie gminnym...) polegające na podjęciu przez Radę Miasta Z. na bezprawnej [...] Sesji Rady w dniu [...].02.2008r uchwały nr [...] w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej oraz uchwał oznaczonych numerami [...]’’. Podkreślił, że naruszenie jego interesu prawnego związane jest z uchybieniami prawnymi opisanymi także w jego Wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...].03.2008r, między innymi art.6 ust. 3 Statutu Rady Miasta Z. Wskazał, że kwestionuje legalność uchwał podjętych na [...] Sesji Rady Miasta Z. , gdyż dopuszczono się naruszenia procedury zawartej w wyżej wskazanym § Statutu , który stanowi ,,O sesji zawiadamia się wszystkich radnych co najmniej na 5 dni przed terminem rozpoczęcia obrad sesji doręczając zawiadomienie zawierające w szczególności...’’. Ponieważ zgodnie z art.20 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym przewodniczący jest obowiązany zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku, spełnione muszą być oba warunki jednocześnie, tzn. tak Statutu jak i ustawy. Ponieważ radni otrzymali zawiadomienie w dniu [...].02.2008r, uchwały zostały podjęte na Sesji zwołanej z istotnym naruszeniem przepisów Statutu, co sprawia, że Rada Gminy jako zwołana nieprawidłowo nie miała zdolności uchwałodawczej. Uchwały podjęte na tej Sesji są zatem, zdaniem Skarżącego, obarczone wadą nieważności. M.M. wskazał także, że naruszono art. 58 k.c., 115 k.k, 191 k.k.. Rada Miasta Z. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że w toczącym się postępowaniu nie ma zastosowania ar. 58 k.c, 115 k.k., 191k.k. Odnośnie zarzutu naruszenia § 6 ust.3 Statutu Miasta Z., Organ podkreślił, że przedmiotowa Sesja Rady w dniu [...].02.2008r odbyła się na podstawie art.20 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym, na wniosek Burmistrza Miasta. Ponieważ wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, tj. został złożony przez właściwego wnioskodawcę z załączonym porządkiem obrad i projektami uchwał, Przewodniczący Rady Miasta był zobligowany do zwołania tej Sesji w ciągu 7 dni od złożenia wniosku tj. do dnia [...].02.2008r. Zwołując więc w dniu [...].02.200r. Sesję Rady Miasta, Przewodniczący zachował 7- dniowy ustawowy termin. Ponadto, zdaniem Organu, przy zwoływaniu sesji na podstawie art.20 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym, nie ma zastosowania §6 ust.3 Statutu Miasta Z., ponieważ ustawodawca przewidział krótsze terminy niż 5-dniowe na zwołanie sesji w tym trybie. Stanowisko to, według Organu, wynika również z zapisu §6 ust.7 Statutu, stanowiącego lex specjalis, który przy zwoływaniu sesji przez Burmistrza Miasta nie przewiduje terminu doręczenia materiałów radnym na sesję, a jedynie wymaga, aby do wniosku był dołączony porządek obrad wraz z projektami uchwał. Wymóg ten został spełniony i sesja odbyła się zgodnie z załączonym porządkiem obrad. Dodatkowo podkreślono, że o terminie Sesji mieszkańcy Z. zostali powiadomieni, na 4 dni przed jej zwołaniem, ogłoszeniem w Biuletynie Informacji Publicznej i mogli w statutowym terminie zgłosić wniosek o zabranie głosu na [...] Sesji Rady Miasta Z.. Wskazano także, że legalność jednej z uchwał podjętych na przedmiotowej Sesji – uchwały Nr [...] w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej- była sprawdzana przez Wojewodę [...] w trybie nadzoru, który nie stwierdził naruszenia prawa przy jej podejmowaniu oraz nie zgłosił uwag co do jej formy i treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia Sądu określone przepisami ustaw- Prawo o ustroju sądów administracyjnych(Dz.U. Nr 153, poz. 1269) i Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej ,,p.p.s.a’’, sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną uchwałę w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności sąd wyjaśnia, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 2 kwietnia 2007r. II OPS 2/07 wypowiedział pogląd, że przepis art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, zaś skarga na podstawie art.101 ust.1 tej ustawy , jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu do załatwienia wezwania (art.35§ 3 k.p.a. w zw. z art.101 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął zatem, że możliwość wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy w trybie art.101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pod warunkiem bezskuteczności wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, jest spełniony również wtedy, gdy skarga wniesiona została przed udzieleniem odpowiedzi przez organ w terminie 60 dni od wezwania do usunięcia naruszenia, ale organ ostatecznie nie uwzględnił wezwania. Bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia, ma przy tym miejsce zarówno wtedy, gdy skarga została wniesiona już po uzyskaniu odpowiedzi odmownej jak i wówczas gdy odpowiedź taka została doręczona skarżącemu dopiero po wniesieniu skargi lub nie została wcale udzielona. W niniejszej sprawie skarga została wniesiona we właściwym terminie, bowiem wezwanie do usunięcia naruszenia jest z [...].08.2008r, skarga do WSA została złożona w dniu [...].05.2008r. Organ Uchwałą Nr [...] z dnia [...].04.2008r odmówił uchylenia uchwał podjętych na Sesji w dniu [...].02.2008r. Na wstępie Sąd wskazuje, że Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I z dnia 25 .06.2008r, wydanym na podstawie art. 57 § 3 p.p.s.a. , skarga M. M. została rozdzielona na 7 skarg. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga na uchwałę Rady Miasta Z. z dnia [...].02.2008r. Nr [....] w sprawie zmian w budżecie Miasta Z. na 2008r. Wracając do oceny skargi pod względem jej zasadności, Sąd zwraca uwagę, że skarga złożona w trybie art.101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym wymaga dla swej skuteczności wykazania nie tylko, że zainteresowany wezwał organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ale że naruszony został jego interes prawny lub uprawnienie. Okoliczności tej, to znaczy naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, Skarżący nie wykazał. W skardze, a także na rozprawie przed Sądem w dniu 7.01.2009r wyjaśnił ,że naruszenie jego konkretnego indywidualnego interesu prawnego polega na naruszeniu §6 ust. 3 Statutu Miasta Z. i zwołaniu Sesji niezgodnie ze wskazanym przepisem tego Statutu. Ponadto, ogólnie pełnomocnik Skarżącego wskazał, że przedmiotem uchwały są zmiany w budżecie, więc Skarżący jako płatnik ma interes prawny w dochodzeniu sprawdzenia legalności podjętej uchwały. Sąd zauważa, że Uchwała Nr [...] w sprawie zmian w budżecie miasta Z. na 2008r dokonała przesunięć finansowych w pozycjach budżetu, ale nie spowodowała zmian w zobowiązaniach finansowych Skarżącego. Zaznaczenia wymaga to, że poza zastrzeżeniami dotyczącymi sposobu zwołania Sesji Rady, nie wykazał on tego w jaki konkretny sposób fakt zmiany uchwały budżetowej dotyka jego indywidualnego interesu prawnego poprzez naruszenie konkretnych norm prawa materialnego. Fakt, że jest podatnikiem i mieszkańcem gminy nie powoduje automatycznie, że skarżona Uchwała narusza jego indywidualny interes prawny. Samego powołania art.58 k.c., 115k.k., 191 k.k., nie mających tu zastosowania, nie można także uznać za wystarczające. Zdaniem Sądu Skarżący nie wykazał w sprawie, że sposób zwołania [...] Sesji Rady był bezprawny i naruszał jego interes prawny. Z art. 20 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym wynika, że są dwa tryby zwoływania Sesji Rady Miasta: pierwszy- przez Przewodniczącego Rady w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał, drugi- na wniosek Burmistrza lub co najmniej ¼ ustawowego składu Rady Miasta. Sesja w dniu [...] lutego 2008r. została zwołana w trybie art.20 ust.3 wskazanej wyżej ustawy na wniosek Burmistrza Miasta. Ponieważ wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne ( został złożony przez uprawnionego wnioskodawcę z załączonym porządkiem obrad i projektami uchwał) Przewodniczący Rady Miasta w ustawowym 7-miodniowym terminie zwołał na dzień [...] lutego 2008r Sesję Rady Miasta Z. Zgodnie z przepisami ustawy Przewodniczący miał obowiązek zwołania sesji na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie ten termin upływał w dniu [...] lutego 2008r. Przy zwoływaniu sesji na podstawie art. 20 ust.3 ustawy o samorządzie gminnym, nie ma zastosowania § 6 ust. 3 Statutu Miasta Z., gdyż ustawodawca przewidział krótsze terminy na zwołanie sesji w tym trybie. Stosowny przepis ustawy zastąpił więc w tym przypadku §6 ust.3 Statutu. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest zapis §6 ust. 7 tegoż Statutu który nie przewiduje terminu doręczenia radnym materiałów na sesję, a jedynie wymaga , aby do wniosku był dołączony porządek obrad wraz z projektami uchwał. Ponieważ wymóg ten został spełniony, należy uznać, że przedmiotowa Sesja Rady była zwołana i odbyła się zgodnie z obowiązującymi przepisami. Powyższe spowodowało, że Sąd uznał, że Skarżący nie wypełnił przesłanki wykazania naruszenia jego interesu prawnego stanowiącego warunek skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Okoliczność ta sama w sobie przesądza o braku możliwości uwzględnienia skargi. Pogląd taki jest już ugruntowany w orzecznictwie sądów-vide: postanowienie NSA z 9.11.1995r. II SA 1933/95, wyrok NSA z 23.11.2005r. I OSK 715/05, wyrok NSA z 18.01.2007r. II OSK 1627/06, wyrok SN z 7.03.2003r III RN 42/02. O tym, że pogląd ten jest trafny, a zaskarżanie aktów administracyjnych na podstawie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym jest dopuszczalne tylko w odniesieniu do tych, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i że jest zgodne z konstytucją świadczy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16.09.2008r. sygn. SK 76/06.Ponadto przedmiotowa Uchwała nie narusza prawa, bowiem jej podjecie odbyło się zgodnie z przepisami ustawy z dnia 30 czerwca 2005r o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249 poz.2104 ze zm. Z 2005r) i ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142 z 2001r, poz. 1591). Z tych wszystkich względów, na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.