V SA/Wa 1778/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Andrzej Kania po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia - oddala sprzeciw. Przedmiotem sprzeciwu wniesionego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako: "Strona" lub "Skarżąca") jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2018 r. nr [...] o uchyleniu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego w [...] (dalej również jako: "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] i przekazaniu sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzja będąca przedmiotem sprzeciwu została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] marca 2018 r. Strona zwróciła się do organu I instancji o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie gminy [...] na okres 3 lat. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] organ ten powiadomił Stronę oraz Gminę [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego z ww. wniosku. Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] organ I instancji wezwał Stronę do uzupełnienia wniosku poprzez nadesłanie szeregu informacji i dokumentów. W odpowiedzi Strona pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. przedłożyła dodatkowe wyjaśnienia i korektę wniosku. Jednocześnie poinformowała, że sprawozdanie finansowe za rok 2017 (do nadesłania którego została wezwana pismem z dnia [...] kwietna 2018 r.) nie zostało jeszcze zatwierdzone i z tego powodu odmówiła jego przekazania, zauważając ponadto, że żądanie tego sprawozdania przez organ nie jest prawnie uzasadnione. W dniu [...] maja 2018 r. w siedzibie organu I instancji prokurent Spółki zapoznał się z aktami sprawy, a także wniósł o wydłużenie terminu do złożenia uzupełnień i wyjaśnień do dnia [...] maja 2018 r. Organ I instancji przychylił się do wniosku Strony. W dniu [...] maja 2018 r. do organu I instancji wpłynęły kolejne uzupełnienia do wniosku i kolejna wersja projektu taryfy. Organ ten uznał jednak, że wszystkie braki wniosku nie zostały usunięte i pismem z tego samego dnia wezwał Stronę do ich uzupełnienia poprzez m.in. ponowną analizę możliwości zmniejszenia planowanych w taryfie cen usług, w szczególności ograniczenia wzrostu cen usług odprowadzania ścieków. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Strona pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. nadesłała skorygowany projekt taryfy i dodatkowe wyjaśnienia w sprawie, z których wynikało, że nie jest możliwe dalsze obniżenie cen świadczonych usług. Następnie w dniu [...] czerwca 2018 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego w [...] na podstawie art. 24c ust. 3 w zw. z art. 24b ust. 4 i art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (aktualnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm.) – dalej jako: "z.z.w.o.ś.", wydał decyzję odmawiającą Stronie zatwierdzenia taryfy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że przedłożona taryfa zakłada wzrost cen odprowadzania ścieków - w stosunku do cen obowiązujących w dniu złożenia wniosku - o 5,85% dla grupy taryfowej S1 (dostawcy ścieków bytowych) i 4,04% dla grupy S2 (dostawcy ścieków komunalnych i przemysłowych) w 1. roku obowiązywania nowej taryfy; 18,01% i 20,08%, odpowiednio, w 2. roku oraz 18,48% i 20,29% w 3. roku. Z tego organ I instancji wywiódł, że projekt taryfy ustalony został niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zapatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. z 2018 r. poz. 472) – dalej jako: "rozporządzenie taryfowe", które wymagają opracowania taryfy w sposób zapewniających nie tylko uzyskanie niezbędnych przychodów, ale także ochronę interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. Organ I instancji wskazał również, że zebrany materiał dowodowy nie pozwala na ocenę, czy planowany poziom przychodów stanowiący podstawę do kalkulacji cen jest uzasadniony pod względem celowości ich ponoszenia, jak również zwrócił uwagę, że w 2017 r. Strona uzyskała marżę zysku na poziomie 21,65% przychodów w zakresie zaopatrzenia w wodę i 6,5% przychodów w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków. Dalej organ ten zarzucił także Stronie, że "przyjęła marżę zysku pomimo planowanych wzrostów cen". Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z dnia [...] września 2018 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej jako: "k.p.a.", uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 24c ust. 6 z.z.w.o.ś. stronami postępowań w sprawach wydania decyzji o których mowa w ust. 2-4, są przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne oraz właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta). Jeżeli przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest gminną jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, stroną postępowania jest wyłącznie to przedsiębiorstwo. [...] Sp. z o.o. jako przedsiębiorstwo w rozumieniu z.z.w.o.ś., nie jest gminną jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej, lecz osobą prawną - spółką kapitałową w związku z czym, stroną w postępowaniu o zatwierdzenie taryfy poza tą Spółką powinien być Burmistrz [...], nie Gmina [...]. Tymczasem cała korespondencja w sprawie, począwszy od zawiadomienia o wszczęciu postępowania z dnia [...] marca 2018 r., a skończywszy na decyzji z dnia [...]czerwca 2018 r. była kierowana do Gminy [...] jako podmiotu niebędącego stroną w sprawie, zamiast do Burmistrza [...], i tym samym naruszała dyspozycję wyrażoną w art. 24c ust. 6 z.z.w.o.ś. (będącym przepisem lex specialis w stosunku do k.p.a.). W związku z tym, kierowanie przez organ I instancji korespondencji w sprawie i brak zawiadomienia Burmistrza [...] – który powinien być stroną przedmiotowego postępowania – naruszało dyspozycję wyrażoną w art. 61 § 4 k.p.a. W tej sytuacji należało uznać, że brak umożliwienia stronie udziału w postępowaniu stanowi samodzielną przesłankę dla organu II instancji do wydania decyzji kasatoryjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu dotyczących przekroczenia przez organ terminu 45-dniowego do wydania decyzji "taryfowej", organ odwoławczy wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Stwierdził również, że zgodnie z art. 27c ust. 1 z.z.w.o.ś. do postępowania przed organem regulacyjnym mają zastosowanie przepisy k.p.a., w związku z tym, organ ten ma prawo do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., oraz jest zobowiązany w oparciu o art. 77 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wobec tego, nawet gdyby przyjąć, że wniosek został sporządzony zgodnie z wymogami z.z.w.o.ś., zaś organ pomimo tego doszedłby do wniosku, iż potrzebuje dodatkowych dowodów do wyjaśnienia sprawy, to ma obowiązek zwrócić się o nie do strony. Jednocześnie organ odwoławczy nie dopatrzył się zasadności żądania złożenia przez Stronę sprawozdania finansowego za 2017 rok. W ocenie organu II instancji, nieuzasadniony był natomiast zarzut dotyczący zakwestionowanej marży zysku. Niemniej jednak podkreślono, że organ I instancji powinien zbadać zasadność marży zysku w kontekście § 3 pkt 1 rozporządzenia taryfowego, który wskazuje - poza koniecznością opracowania przez przedsiębiorstwo taryfy w sposób zapewniający ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat (pkt 1 lit. b) - cztery inne przesłanki które powinny również być spełnione przy opracowaniu taryfy, w tym na przykład wynikającą z pkt 1 lit. a dotyczącą uzyskania przez przedsiębiorstwo niezbędnych przychodów. Organ I instancji badając w tym zakresie sprawę, powinien dokonać analizy również pod kątem pozostałych przesłanek wyrażonych w § 3 pkt 1 ww. rozporządzenia. Natomiast jeżeli nie była możliwa ocena dokumentów w tym zakresie, to powinien wezwać Stronę do przedłożenia konkretnych informacji lub dokumentów które wyjaśniłyby wątpliwości. Podsumowując Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wskazał, że z uwagi na brak skierowania przez organ I instancji zawiadomienia o toczącym się postępowaniu do prawidłowych podmiotów które w oparciu o art. 24c ust. 6 z.z.w.o.ś. powinny tymi stronami obok przedsiębiorstwa zostać przez organ uznane, oraz z uwagi na fakt że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, wymagającego przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie, należało orzec jak w sentencji. W sprzeciwie od powyższej decyzji Strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i uchylenie przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] decyzji organu I instancji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo że: w sprawie nie pozostały żadne kwestie wymagające wyjaśnienia, tym bardziej takie które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania; w sprawie miało miejsce rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 24f ust 2 w związku z art. 24c ust. 1 i art. 27c ust. 1 z.z.w.o.ś. i w związku z art. 9 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 2180) i w związku z przepisem art. 35 § 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia taryf na wodę i ścieki po upływie zawitego terminu ustawowego wynoszącego 45 dni od daty doręczenia organowi regulacyjnemu wniosku taryfowego wraz z uzasadnieniem, które skutkować winno stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; - decyzja organu I instancji z dnia [...] czerwca 2018 r. została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w postępowaniu, tj. do Gminy [...], gdy zgodnie z art. 24c ust. 6 ustawy z.z.w.o.ś. stronami postępowała w sprawach o zatwierdzeniu taryf zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków są przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne oraz właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta), co jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Powołując się na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej sprzeciwem decyzji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji i umorzenie dalszego postępowania w sprawie. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o oddalenie sprzeciwu podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sprzeciw jest niezasadny. Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 9 pkt 7 tej ustawy w dziale III p.p.s.a. po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z treścią nowo wprowadzonego art. 64a, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przekazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, wyrok dostępny podobnie jak wszystkie powołane poniżej na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to same braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17). Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powołany powyżej art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dodać należy, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2. Przeprowadzona przez Sąd, w powyżej określonych granicach, kontrola wykazała, że decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] września 2018 r. spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował dyspozycję tego przepisu, wskazując na uchybienia organu I instancji polegające niezagwarantowaniu jednej ze stron postępowania, tj. Burmistrzowi [...] czynnego udziału w postępowaniu i skierowaniu przez ten organ decyzji do Gminy [...], która nie była stroną w sprawie, a także na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w wymaganym zakresie. Wyjaśnić przy tym należy, że w sytuacji jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, gdy dopiero na etapie postępowania odwoławczego wychodzi na jaw, że w postępowaniu przed organem I instancji pominięty został podmiot (Burmistrz [....]), który powinien być uznany za stronę postępowania, decyzja organu pierwszej I powinna zostać uchylona na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Pierwszeństwo należy w takim przypadku dać zasadzie dwuinstancyjności, która jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zaś strony postępowania nie można pozbawić możliwości rozpatrzenia sprawy przez organy dwóch instancji. Co prawda – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych – ww. konieczność umożliwienia dodatkowym osobom udziału w postępowaniu w charakterze stron tego postępowania, nie może być zakwalifikowana jako "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", jednak w sytuacji, gdy dopiero na etapie postępowania odwoławczego okazało się, że organ I instancji pominął jedną ze stron, decyzję tego organu należy uchylić właśnie w oparciu o ww. art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 8 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 253/18, WSA w Krakowie z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 368/18). Zasadna – zdaniem Sądu – była też argumentacja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie dotycząca wystąpienia w rozpoznawanej sprawie kwestii wymagających wyjaśnienia przez organ I instancji. Organ ten trafnie zwrócił uwagę na uchybienia organu I instancji w kontekście oceny złożonego przez Skarżącą wniosku w świetle § 3 pkt 1 rozporządzenia taryfowego. Podkreślił, że poza koniecznością opracowania taryfy w sposób zapewniających ochronę odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek (pkt 1 lit. b), na czym skupił się organ I instancji, należało wziąć pod uwagę także konieczność uzyskania przez Skarżącą niezbędnych przychodów (pkt 1 lit. a) oraz pozostałe przesłanki określone w § 3 pkt 1 rozporządzenia taryfowego. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 27c ust. 1 z.z.w.o.ś. do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy k.p.a. Tym samym organ regulacyjny (organ I instancji) zobowiązany jest stosować się do reguł postępowania określonych w tym kodeksie. W zakres tych reguł wchodzi m.in. zasada praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Zasada prawdy obiektywnej jest realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80 k.p.a., nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Powołane powyżej kwestie wymagające wyjaśnienia, szczegółowo wymienione w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, uczyniły niemożliwym merytoryczne rozpoznanie sprawy przez ten organ. Zakres brakujących ustaleń sprawił, że organ ten nie był władny dokonać ich we własnym zakresie ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. byłoby zaś w przedmiotowej sprawie niewystarczające. Reasumując, w opinii Sądu przy przyjętej przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie argumentacji wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. W rozpoznawanym przypadku zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania było możliwe wyłącznie poprzez uchylenie decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wypełnił przy tym dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez Stronę w sprzeciwie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem w postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd uwzględnia sprzeciw. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 387/18). Ten środek zaskarżenia jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Tym samym sprzeciw odróżnia się od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do której sąd, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w założeniach ustawodawcy odnoszących się do instytucji sprzeciwu. Założeniem ustawodawcy było bowiem, by rozpoznając sprzeciw od aktu administracyjnego, wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie rozstrzygał o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonał oceny spełnienia procesowych przesłanek wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw, jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy, służy bowiem wyłącznie zbadaniu tego, czy prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego wskazujące, że konieczne jest przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. Kontrola ta nie odbywa się zatem z punktu widzenia treści normy prawa materialnego, którą należy w sprawie zastosować – ocena in meriti (zob. s. 63 uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, dostępnego na stronie internetowej: http://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/F3388D1AB00B1313C125809D004C3C8E/%24File/1183.pdf). W związku z powyższym powołane przez Stronę zarzuty dotyczące de facto naruszenia prawa materialnego, tj. wydania decyzji organu I instancji po upływie materialnego terminu 45 dni określonego w art. 24c ust. 1 nie mogły zostać uwzględnione. Sąd nie jest bowiem władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek wydania zaskarżonego orzeczenia nie doszło do merytorycznego rozpatrzenia żądania Strony przez organ II instancji. Niezasadny jest także zarzut Skarżącej sprowadzający się do stwierdzenia, że skierowanie decyzji organu I instancji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, tj. do Gminy [...] zamiast do Burmistrza [...], winno skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak bowiem podkreśla się jednolicie w doktrynie i orzecznictwie, a które to stanowisko Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całości podziela, w wypadku, gdy wniesione zostanie odwołanie, w trakcie postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie może orzekać na podstawie art. 156 k.p.a. W takiej sytuacji – która miała też miejsce w niniejszej sprawie – organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a., to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, nie może natomiast w postępowaniu instancyjnym stosować art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA w Warszawie z 12 marca 1981 r., SA 472/81, ONSA 1981/1, poz. 21 oraz M. Jaśkowska, Komentarz do art. 156 k.p.a., LEX 2018). Zastosowanie tego ostatniego przepisu jest niedopuszczalne dlatego, że ma on zastosowanie do sytuacji, gdy organ wyższego stopnia działa nie jako organ odwoławczy, lecz jako organ nadzoru, którego uprawnienia są węższe od uprawnień organu odwoławczego (por. wyrok NSA w Lublinie z 9 stycznia 1998 r., I SA/Lu 1341/96, LEX nr 32116). W związku z powyższym dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 k.p.a., i to nawet wówczas, gdyby spełnione były przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb odwoławczy ma bowiem pierwszeństwo przed trybem nadzoru. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d powołanej ustawy.