V SA/Wa 1783/17

Straszy referendarz sądowy Konrad Łukaszewicz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Województwa Mazowieckiego o przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowego zwolnienia od kosztów sądowych poprzez zwolnienie od wpisu sądowego powyżej kwoty 1.000 zł w sprawie ze skargi Województwa Mazowieckiego na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 3 sierpnia 2017 r. Nr ST8.4750.3.4.2017 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty z tytułu wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw postanawia: odmówić przyznania prawa pomocy poprzez zwolnienie od kosztów sądowych. Województwo M. wystąpiło z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od wpisu sądowego od skargi ponad kwotę 1.000 zł. W uzasadnieniu szczegółowo przedstawiono sytuację finansową Województwa, wskazując m.in., iż posiadane środki publiczne w całości przeznaczane są na wydatki i rozchody publiczne, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o finansach publicznych i innych ustawach szczególnych. Wyjaśniono, iż w budżecie na rok 2017 – ustalonym uchwałą sejmiku Województwa M. nr 213/16 – przewidziano plan dochodów w wysokości 2.349.124.639 zł, plan wydatków w wysokości 2.143.856.430 zł oraz nadwyżkę budżetu w wysokości 205.268.209 zł, przeznaczoną w całości na spłatę długu. Według stanu na dzień 30 września 2017 r. plan po zmianach przewiduje dochody budżetu Województwa na ten rok w wysokości 2.666.160.975 zł, wydatki w kwocie 2.546.819.240 zł oraz nadwyżkę budżetu wynoszącą 119.341.735 zł. Dodatkowo wskazano, iż w 2014 r. Województwo zmuszone było zaciągnąć pożyczkę długoterminową z budżetu państwa w wysokości 246.527.895 zł w związku z koniecznością spłaty zaległych rat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za 2013 i 2014 r. Otrzymana pożyczka z budżetu państwa generuje koszty jej obsługi – w 2017 r. na spłatę odsetek od pożyczki zaplanowano kwotę 7.395.837 zł. Ponadto Województwo zobowiązane jest do spłaty w 2017 r. rat kredytów długoterminowych oraz do wykupu obligacji w wysokości zaplanowanej w łącznej kwocie 217.714.246 zł oraz odsetek od tych kredytów oraz obligacji. We wniosku wskazano, iż Województwo posiada cztery rachunki bankowe, na których zgromadzono – na dzień złożenia wniosku ([...] 2017 r.) – odpowiednio: 447.550.771,21 zł; 170,66 zł; 32,36 zł; 4.713.966,55 zł. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż środkami gromadzonymi na rachunku budżetu Województwa opłacane są na bieżąco wydatki związane z realizacją zadań własnych. W 2017 r. Województwo realizowało zadania związane z wdrażaniem programów finansowanych z udziałem środków pochodzących z Unii Europejskiej, w związku z unijną perspektywą finansową na lata 2014-2020. Przypadające na 2017 rok obciążenie z tytułu wpłaty do budżetu państwa w łącznej kwocie 357.413.756 zł stanowi 17,1% planowanych na bieżący rok budżetowy dochodów podatkowych, stanowiących główne źródło dochodów własnych Województwa. Ponadto wskazano we wniosku, iż wartość środków trwałych (według bilansu za rok 2016) wynosi 3.213.587.554,73 zł. Według sprawozdania Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych oraz poręczeń i gwarancji, według stanu na koniec II kwartału 2017 r. kwota długu Województwa M. wyniosła 1.411.978.788,17 zł. Z kolei, według sprawozdania Rb-NDS o nadwyżce/deficycie za okres od początku roku do dnia 30 czerwca 2017 r. planowane dochody Województwa na 2017 r. wynosiły 2.387.309.319,00 zł, zatem na koniec II kwartału 2017 roku stanowiły 59,15% planowanych dochodów. Na zarządzenie z dnia [...] 2017 r. Województwo złożyło uchwałę nr 213/16 Sejmiku Województwa M. z dnia [...] 2016 r. w sprawie uchwały budżetowej Województwa M. na 2017 rok wraz z załącznikami oraz kopie 12 uchwał ją zmieniających wraz z załącznikami. Rozpoznając wniosek zważyć należało, co następuje: Zgodnie z art. 246 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), prawo pomocy w zakresie częściowym może być przyznane osobie prawnej, a także innej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, gdy wykaże, że nie ma dostatecznych środków na poniesienie pełnych kosztów postępowania. Określenie "gdy wykaże" oznacza, że to na wnoszącym o przyznanie prawa pomocy spoczywa ciężar dowodu, że znajduje się w sytuacji uprawniającej go do skorzystania z prawa pomocy. Zatem rozstrzygnięcie w tej kwestii będzie zależało od tego, co zostanie udowodnione przez wnioskodawcę. Złożony w niniejszej sprawie wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przy rozpoznawaniu niniejszego wniosku referendarz sądowy wziął z urzędu pod uwagę dokumenty złożone do sprawy o sygn. akt V SA/Wa 1855/17, to jest aktualna uchwałę budżetową Województwa M. na rok 2018 wraz z załącznikami, przyjętą uchwałą nr 258/17 Sejmiku Województwa M. z dnia 19 grudnia 2017 r. w sprawie uchwały budżetowej Województwa M. na 2018 rok (vide: k. 39 – 236 akt o sygn. akt V SA/Wa 1855/17). Niezależnie od tego, uchwała budżetowa Województwa M. na 2018 r. została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym w formie dokumentu elektronicznego. Przypomnieć należy, iż podstawę gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego w roku budżetowym stanowi jej budżet uchwalany w formie uchwały, który jest rocznym planem dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów tej jednostki (art. 211 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; t. j. Dz.U. z 2017, poz. 2077; zwanej dalej: "u.f.p."). W budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być ponadto tworzone rezerwy budżetowe. W art. 222 ust. 1 ustawy o finansach publicznych postanowiono, iż w budżecie jednostki samorządu terytorialnego tworzy się rezerwę ogólną, w wysokości nie niższej niż 0,1% i nie wyższej niż 1% wydatków budżetu, zaś w ustępie 2 tego przepisu wskazano także na możliwość utworzenia rezerw celowych. Wykładnia językowa powołanego przepisu wskazuje zatem, iż utworzenie rezerwy ogólnej jest obligatoryjne, zaś rezerwy celowe mają charakter fakultatywny. Rezerwy finansowe, tworzone w budżetach na nieprzewidziane wydatki, służą elastycznemu procesowi wydatkowania środków publicznych przy ograniczonych zmianach uchwały budżetowej w toku roku budżetowego. Konieczność posługiwania się instytucją rezerw wynika z niedoskonałości instrumentów planowania budżetowego, jego nadmiernej szczegółowości, nieznajomości niektórych wskaźników, od których zależy prawidłowy podział środków lub zaistniałych zdarzeń nadzwyczajnych. Z przyczyn obiektywnych bowiem nie zawsze można dokładnie przewidzieć wszystkie przyszłe wydatki budżetowe, preliminując je w sposób adekwatny. Funkcją rezerw jest przede wszystkim zabezpieczenie właściwego wykonania uchwalonego budżetu. Na etapie tworzenia budżetu rezerwa ogólna nie jest sprecyzowana, a ustanowiony limit może być przeznaczony na jakiekolwiek cele budżetowe, tj. na wydatki związane z realizacją zadań publicznych należących do kompetencji danej jednostki samorządu terytorialnego. Jednakże nie należy przez to rozumieć zupełnej swobody w rozdysponowaniu takiej kwoty, gdyż wykonywanie budżetu związane jest ściśle z realizowaniem zadań własnych, jak i zleconych na podstawie poszczególnych ustaw. Zatem, jednostka samorządu terytorialnego jaką jest województwo nie została pozbawiona możliwości kształtowania swojej polityki finansowej oraz wpływu na sposób wykorzystania posiadanych środków pieniężnych, aczkolwiek jej swoboda w dysponowaniu tymi środkami w porównaniu do przedsiębiorstw prywatnych działających w ramach swobody działalności gospodarczej została znacznie ograniczona. Wobec tego, uwzględniając specyfikę funkcjonowania tego typu jednostek i nie negując konieczności wykorzystania posiadanych zgodnie z zaplanowanymi celami, dla oceny, czy spełnione zostały przesłanki do przyznania prawa pomocy niezbędne jest zbadanie uchwały budżetowej województwa, w szczególności poziomu zaplanowanych rezerw budżetowych. Pamiętać przy tym należy, iż w orzecznictwie podkreśla się, iż prawo pomocy powinno być udzielane przede wszystkim podmiotom pozbawionym źródeł stałego dochodu i majątku, a także możliwości uzyskania środków na prowadzenie procesu z jakichkolwiek źródeł, nie może być zaś traktowane jako forma zabezpieczenia innych wydatków, uznawanych przez stronę za priorytetowe, a nie mających obiektywnie takiego charakteru (np. wydatków, których poniesienie może być odroczone bez uszczerbku dla budżetu gminy gdyż nie będzie się wiązało z koniecznością zaciągnięcia kolejnych zobowiązań finansowych, powodując w ten sposób powstanie lub zwiększenie deficytu i trudności w utrzymaniu płynności finansowej); por. postanowienie NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II OZ 677/12 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w uchwale budżetowej Województwa M. na 2018 r. ustalono łączną kwotę planowanych dochodów budżetu Województwa M. na 2018 r. w wysokości 2.939.885.136 zł oraz łączną kwotę planowanych wydatków w wysokości 3.053.292.378 zł. Planowany deficyt budżetu na 2018 wyniesie 113.407.242 zł i zostanie sfinansowany wolnymi środkami w wysokości 106.725.754 zł, kredytem długoterminowym na rynku zagranicznym w wysokości 2.942.540 zł, przychodami ze spłat pożyczek udzielonych z budżetu Województwa M. w wysokości 3.738.948 zł. Ponadto w uchwale tej zaplanowano przychody w łącznej wysokości 640.464.702 zł z tytułu: wolnych środków, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 6 ustawy o finansach publicznych w wysokości 106.725.754 zł; spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych w wysokości 13.738.948 zł; z zaciągniętych pożyczek i kredytów na rynku krajowym w wysokości 300.000.000 zł; z zaciągniętych pożyczek i kredytów na rynku zagranicznym w wysokości 220.000.000 zł. Z kolei, zaplanowane rozchody Województwa z tytułu wykupu papierów wartościowych, obligacji, udzielania oraz spłaty pożyczek i kredytów wynoszą łącznie 527.057.460 zł. Co jednak najbardziej istotne dla postępowania o prawo pomocy, w uchwale budżetowej na 2018 rok zostały utworzone rezerwy: ogólna i celowe – w łącznej wysokości 213.327.770,00 zł. Rezerwa ogólna utworzona dla Województwa M. na 2018 r. wynosi 22.000.000,00 zł. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w postanowieniu z dnia 19 października 2011 r. o sygn. akt I OZ 773/11, iż rezerwa ogólna obejmuje środki przeznaczone z zasady na pokrycie wydatków nieprzewidzianych i nadzwyczajnych, przy czym ustawa o finansach publicznych nie precyzuje expressis verbis wymogów, określających charakter i rodzaj takich wydatków. Art. 173 ustawy o finansach publicznych stanowi jedynie, że w budżecie jednostki samorządu terytorialnego mogą być tworzone rezerwy celowe i rezerwa ogólna, a także określa ich procentowy udział w całości wydatków budżetu. Stąd należy przyjąć, że z rezerwy ogólnej można pokryć wydatki o różnym charakterze (por. E. Chojna-Duch "Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2002, s. 193). Zatem, środki z rezerwy ogólnej mogą być wykorzystane na pokrycie kosztów postępowania sądowego. Z kolei w postanowieniu z dnia 10 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II OZ 263/13 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wnosząc skargę jednostka samorządu terytorialnego powinna zabezpieczyć odpowiednie środki na prowadzenie postępowania sądowego lub też zwrócić się do odpowiedniego podmiotu o zabezpieczenie takich środków, np. poprzez ustanowienie funduszu celowego. NSA stwierdził, że nie podjęcie takich działań świadczy o niewystarczającym dbaniu o własne interesy, a Skarb Państwa, z którego środków pokrywany jest koszt udzielonej pomocy prawnej, nie może finansować jednostki samorządu terytorialnego w związku z jej zaniedbaniami. Prawo pomocy jest szczególną formą wsparcia dla podmiotów, które rzeczywiście w żaden sposób nie są w stanie ponieść kosztów postępowania sądowego. W świetle reguł, jakimi należy się kierować przy ocenie wniosków o prawo pomocy składanych przez jednostki samorządu terytorialnego, nie może być również obojętna okoliczność, iż Województwo M. posiadało w dniu złożenia wniosku środki pieniężne zgromadzone na rachunkach bankowych w wysokości wielokrotnie przewyższającej należy w sprawie wpis sądowy. W postanowieniu z dnia 8 stycznia 2009 r. o sygn. akt II OZ 1355/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli gmina posiada środki pieniężne na rachunku bankowym, a nadto zaplanowała w uchwale budżetowej rezerwę na nieprzewidziane wydatki, w wysokości przewyższającej ciążące na niej koszty sądowe to uznać należy, że posiada środki pozwalające na ich pokrycie (por. postanowienia NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r. o sygn. akt II OZ 677/12 i II OZ 678/12). Pamiętać także należy, iż prawo pomocy może być udzielone jednostkom organizacyjnym w sytuacji, w której są one pozbawione możliwości zgromadzenia żądanej opłaty sądowej, a nie w sytuacji gdy środki takie wprawdzie posiadają, jednakże są one przeznaczone na spłatę innych zobowiązań. W niniejszej sprawie wnioskująca strona milczeniem pominęła powyższą kwestię, nie wyjaśniła przy tym powodów dla których nie zaplanowała w roku budżetowym 2018 wydatków z tytułu postępowań sądowych. Wskazać przy tym należy, że niniejsza sprawa jest kolejnym postępowaniem sądowym wszczętym przez Województwo w związku ze składanymi wnioskami o stwierdzenie nadpłaty z tytułu wpłat do budżetu państwa z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw. Pomimo zaskarżania wydawanych decyzji administracyjnych Województwo nie podjęło działań w celu zapewnienia środków pieniężnych w ramach uchwalanego budżetu, np. tworząc rezerwę na ewentualne koszty sądowe. Taką postawę uznać należy za niezasługującą na uwzględnienie, w szczególności wobec innych jednostek samorządu terytorialnego, które wydatki takie uwzględniły. Jak to się przyjmuje w orzecznictwie, niezabezpieczenie w planie wydatków bieżących środków na postępowania sądowe, nie może przemawiać za uprzywilejowanym traktowaniem skarżącej i przyznaniem jej prawa pomocy we wnioskowanym zakresie (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2012 r. o sygn. akt IV SA/Wa 9/12). W przywołanym już wyżej postanowieniu z dnia 8 stycznia 2009 r. o sygn. akt II OZ 1355/08 Naczelny Sąd Administracyjny stanowczo stwierdził, iż gmina nawet będąc w trakcie realizacji licznych inwestycji, co jest przecież zrozumiałe w przypadku jednostki samorządu terytorialnego zaspakajającej potrzeby lokalnej społeczności, powinna uwzględnić w swoich wydatkach również konieczne środki finansowe pozwalające na jej uczestnictwo w postępowaniach sądowych wynikających z bieżącej działalności gminy. Przy czym obowiązku ponoszenia kosztów sądowych, który wynika przecież z uregulowań ustawowych, nie można traktować jako pozbawiającego konstytucyjnego prawa do sądu czy choćby prawo to ograniczającego. Skoro zatem jednostki samorządu terytorialnego nie są pozbawione źródeł dochodów, a tym samym nie są pozbawione środków finansowych, a co więcej mają możliwość kształtowania swoich budżetów, to pominięcie w planowaniu wydatków budżetowych kosztów postępowań sądowych, bądź ich marginalizacja, nie może usprawiedliwiać wniosku o pomoc ze strony państwa w sytuacji, gdy środki takie przeznaczają na spłatę zobowiązań niemających charakteru priorytetowego przed kosztami sądowymi. Z wyłożonych względów, na podstawie art. 258 § 2 pkt 7 p.p.s.a, orzeczono jak w sentencji postanowienia.