V SA/Wa 1833/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant - ref. staż. Justyna Gadzialska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia ... maja 2013 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddalającego skargę na czynności egzekucyjne oddala skargę; Po rozpatrzeniu wniosku M. P.o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Obrony Narodowej nr ... z dnia ... czerwca 2012 r. oraz postanowienia Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nr ... z dnia ... marca 2012 r. oddalającego skargę M. P. na czynności egzekucyjne Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia ... marca 2013 r. nr ... odmówił stwierdzenia nieważności obu ww. postanowień. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia ... marca 2013 r. Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia ... maja 2013 r. utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu ostatniego z ww. rozstrzygnięć przywołano m.in. następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją nr ... z dnia ... kwietnia 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. przyznał M. P. prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...]. W związku z zaległymi opłatami za używanie lokalu i opłatami pośrednimi za lokal Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. wystosował do M. P. upomnienie Nr ... z dnia ... grudnia 2011 r. na łączną kwotę ... zł (obejmującą należność główną z tytułu opłat za lokal, odsetki ustawowe za zwłokę oraz koszty upomnienia). Wierzyciel będący jednocześnie organem egzekucyjnym, wobec braku wpłaty w wyznaczonym terminie, w dniu.... lutego 2012 r. wystawił tytuł wykonawczy Nr ... na kwotę należności głównej .... zł wraz z odsetkami i kosztami upomnienia oraz zaopatrzył go w klauzulę wykonalności, a następnie dokonał zajęcia wynagrodzenia za pracę otrzymywanego przez M. P. z [...] w K. Odpis tytułu wykonawczego oraz zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wynagrodzenie u dłużnika zajętej wierzytelności będącego pracodawcą zostały skutecznie doręczone zobowiązanemu w dniu .. lutego 2012 r. W dniu ... marca 2012 r. M. P. wniósł do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej skargę na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego – Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K., któremu zarzucił naruszenie art. 15 § 1 w związku z art. 26a § 2 pkt 2 oraz art. 33 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji a także błędne interpretowanie art. 36 oraz naruszenie art. 37 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji a także błędne interpretowanie art. 36 oraz naruszenie art. 37 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie zobowiązanego w rozpatrywanej sprawie zachodził brak wymagalności egzekwowanego obowiązku połączony z jego nieistnieniem. Postanowieniem Nr ... z dnia ... marca 2012 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej oddalił skargę na czynności egzekucyjne. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że skarga na czynności egzekucyjne nie przysługuje w sytuacji, gdy skarżącemu przysługiwała możliwość kwestionowania danej czynności egzekucyjnej za pomocą innych środków zaskarżenia, ale skarżący nie wykorzystał ich lub nie przyniosły one żadnego rezultatu. W szczególności nie można podnosić w skardze okoliczności, które mogą być podstawą zarzutów. Zdaniem organu wszelkie okoliczności podnoszone przez zobowiązanego sprowadzają się do stwierdzenia braku wymagalności egzekwowanego obowiązku połączonego z jego nieistnieniem. Wystąpienie M. P. zawiera zastrzeżenia wyłącznie do czynności, które nie mogą być uznane za "czynności egzekucyjne" w myśl art. 1a pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W dniu 24 kwietnia 2012 r. M. P. skierował do Ministra Obrony Narodowej zażalenie na powyższe postanowienie zarzucając mu brak obiektywizmu, naruszenie słusznego interesu prawnego strony oraz nieodniesienie się do wszystkich argumentów powołanych przez zobowiązanego. Po jego rozpatrzeniu złożonego Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (postanowieniem z dnia ... czerwca 2012 r. nr ...). Minister Obrony Narodowej podzielił stanowisko Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, iż podniesione przez M. P. zastrzeżenia wyczerpują znamiona zarzutów o charakterze materialno-prawnym, tj. odnoszą się do meritum sprawy i dotyczą istnienia obowiązku zapłaty egzekwowanej należności. Stanowią więc podstawę zgłoszenia zarzutu lub też złożenia wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Z tych względów takie zarzuty nie mogą być rozpoznane w ramach skargi na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego, złożonej na podstawie art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, iż postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Nr ... z dnia ... marca 2012 r. oddalające skargę na czynności egzekucyjne Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. jest zgodne z obowiązującymi przepisami. W dniu ... stycznia 2013 r. M. P. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra Obrony Narodowej Nr ... z dnia ... czerwca 2012 r. oraz postanowienia Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Nr ... z dnia .. marca 2012 r. Obu ww. postanowieniom zarzucił rażące naruszenie art. 36 w związku z art. 32 ust. 1 i 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej przez jego błędną interpretację i zastosowanie według, którego wnioskodawca przyjął faktycznie i prawnie sporny lokal, a w rzeczywistości nigdy ta czynność nie miała miejsca; art. 37 ww. ustawy poprzez jego błędne i chybione zastosowanie poprzez przyjęcie, iż wnioskodawca winien wnieść opłaty za lokal mieszkalny, którego nigdy nie objął, a tym samym nie używał; naruszenie zasady obowiązywania ustawy w czasie w ten sposób, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu ... lipca 2008 r., tj. pod rządami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398) i w tym brzmieniu co do art. 36 ustawy winno być kontynuowane; art. 1a ust. 1 pkt 5 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego zastosowanie w sytuacji kiedy wnioskodawca nie zrealizował swojego prawa wynikającego z powołanego wyżej przepisu, gdyż nigdy nie przesiedlił się do tego lokalu, nigdy też go nie użytkował, art. 353 Kc i art. 410 2 Kc poprzez ich niezastosowanie, art. 15 § 1 w związku z art. 26a 2 pkt 2 oraz art. 33 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie. W ocenie strony został również naruszony art. 7 Kpa, poprzez nieuwzględnienie w przedmiotowej sprawie słusznego interesu prawnego wnioskodawcy. Organ rozpatrując przedmiotowy wniosek stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2Kpa w związku z art. 126 Kpa i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ administracji publicznej stwierdza nieważność postanowienia, które zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem organu w przypadku rozstrzygnięć, których dotyczył wniosek M. P. przesłanki te nie zostały spełnione. W dniu ... marca 2013 r. M. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w dotychczasowych pismach. Organ po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, że zarówno postanowienie Ministra Obrony Narodowej Nr ... z dnia ... czerwca 2012 r. jak i poprzedzające je postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej Nr ... z dnia ... marca 2012 r. oddalające skargę na czynności egzekucyjne Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. są zgodne z obowiązującymi przepisami. Dlatego też brak jest podstaw do przyjęcia, że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Organ przypomniał, że czynnościami egzekucyjnymi są wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Są to więc czynności faktyczne, które zmierzają do realizacji celu postępowania. Poprzez wniesienie skargi na czynności egzekucyjne można zatem kwestionować skutecznie jedynie działania organów administracji podjęte w ramach postępowania egzekucyjnego, przy czym w postępowaniu w sprawie ze skargi na czynności egzekucyjne kontrolą objęta jest jedynie prawidłowość zaskarżonej czynności, a nie działania będące podstawą egzekucji. Organ wskazał również, że z całokształtu uregulowań w zakresie środków zaskarżania w postępowaniu egzekucyjnym w administracji jednoznacznie wynika, że skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego, o której mowa w art. 54 § 1 ustawy, przysługuje wyłącznie w sytuacji, gdy stronie nie przysługują inne środki zaskarżenia, oraz że dotyczy ona samych czynności wykonawczych postępowania egzekucyjnego, a nie okoliczności, które mogą być przedmiotem zarzutów. Skarga na czynności egzekucyjne jest bowiem środkiem o charakterze subsydiarnym, co oznacza, iż stanowi ona uzupełnienie innych środków zaskarżenia. Zakres możliwości wniesienia skargi na czynności egzekucyjne jest zatem ograniczony przez zakres stosowania innych środków zaskarżenia. Skarga ta nie może być więc wniesiona wówczas, gdy skarżącemu przysługuje uprawnienie do wniesienia innego środka zaskarżenia. Z tych względów organy egzekucyjne nie odniosły się w ogóle i nie mogły się odnieść do zastrzeżeń merytorycznych podniesionych w skardze na czynności egzekucyjne z dnia 7 marca 2012 r., we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż takie zarzuty nie mogły być rozpoznane w ramach skargi na czynności egzekucyjne, złożonej na podstawie art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia ... maja 2013 r. zaskarżył M. P. zarzucając mu rażące naruszenie: I. art. 36 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych R.P. (Dz. U. z 2010 r. Nr 206 poz. 1367 z póź. zm.) w związku z art. 32 ust. 1 i 3 tejże ustawy poprzez jego błędna interpretację i zastosowanie, według której skarżący przyjął sporny lokal, a w rzeczywistości nigdy ta czynność nie miała miejsca; II. art. 37 ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych R.P. poprzez jego błędne zastosowanie w przedmiotowej sprawie i przyjęcie, iż skarżący winien wnieść opłaty za lokal mieszkalny, którego nigdy nie objął a tym samym nie używał; III. Naruszenie zasady prawnej obowiązywania ustawy w czasie w ten sposób, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu ....07.2008 roku tj. pod rządami ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych R.P. (Dz. U. z 2005 r. Nr 41 poz. 398) i na jej podstawie winno być kontynuowane; IV. Art. 1 a ust. 1 pkt 5 ustawy o Zakwaterowaniu Sił Zbrojnych R.P. poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie w sytuacji kiedy skarżący nie zrealizował swojego prawa z powołanego wyżej przepisu gdyż nigdy nie przesiedlił się do tego lokalu, nigdy go nie użytkował i nigdy ten lokal nie został przekazany mu protokolarnie; V. Naruszenie art. 410 § 2 KC poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w przedmiotowej sprawie; VI. Naruszenie art. 15 § 1 w zw. z art. 26a § 2 pkt 2 oraz art. 33 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie; VII. Naruszenie art. 15 § 1 w zw. z art. 26a § 2 pkt 2 oraz art. 33 pkt 1 i 2 ustawy o Postępowaniu Egzekucyjnym w Administracji poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie. W ocenie autora skargi został również naruszony art. 7 KPA poprzez nieuwzględnienie w przedmiotowej sprawie słusznego interesu prawnego skarżącego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego go postanowienia z dnia ... marca 2013 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Sąd zważył co nastepuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Sąd podziela stanowisko organu (Ministra Obrony Narodowej), iż brak było jakichkolwiek podstaw uzasadniających stwierdzenie nieważności rozstrzygnięć, których dotyczył wniosek skarżącego z dnia ... stycznia 2013 r. Trzeba bowiem pamiętać, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 kpa (a takie właśnie zainicjował skarżący) jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady stabilności i trwałości rozstrzygnięcia podjętego przez organ administracji. Stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Należy również pamiętać o tym, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznego rozstrzygnięcia w kontekście tego czy jest ono dotknięte jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji (także postanowienia) która: 1) wydana został z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Podkreślenia wymaga, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji (postanowienia) nie jest kompetentny do rozstrzygania jej co do meritum czego skarżący nie przyjmuje do wiadomości. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa to znaczy nie może rozstrzygać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym, ani tym bardziej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Organ orzeka zatem wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji (postanowienia), albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia jej nieważności. Wśród przesłanek wymienianych w cytowanym wcześniej art. 156 § 1 kpa jest m.in. i ta na którą powoływał się skarżący. Chodzi mianowicie o wydanie w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Odnosząc się do przesłanki wskazanej w ww. przepisie przypomnieć należy, że w kwestii pojęcia "rażące naruszenie prawa" wielokrotnie wypowiadała się zarówno nauka prawa jak i judykatura. Analiza ich dorobku pozwala na stwierdzenie, że zachodzi ono wówczas gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest więc z reguły wyrazem ewidentnego, oczywistego błędu w interpretacji prawa i ma miejsce wtedy gdy stwierdzone naruszenie ma znaczenie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia organu administracji. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić wtedy gdy spełnione zostaną trzy przesłanki: 1) naruszenie prawa jest oczywiste; 2) charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia; 3) przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Odnosząc powyższe do rozstrzygnięć, których dotyczył wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności stwierdzić należy, iż skarżący nie wykazał tego aby zostały one podjęte w warunkach rażącego naruszenia prawa. Analiza treści tych rozstrzygnięć oraz ich uzasadnień nie pozwala na uznanie, iż naruszają one prawo w jakikolwiek sposób. Istotą problemu w niniejszej sprawie jest jednak de facto to, że skarżącemu przyznano lokal mieszkalny za używanie, którego nie chce on ponosić jakichkolwiek opłat. W związku z tym przypomnieć należy, że kwestia przyznania skarżącemu prawa zamieszkania w lokalu nr [...] nie może budzić wątpliwości jako, że była kontrolowana przez sądy administracyjne obu instancji, które nie stwierdziły w tej materii żadnych nieprawidłowości (zob. wyrok WSA w W-wie sygn. akt II SA/Wa 1461/09, oraz wyrok NSA sygn. akt I OSK 518/10). W związku z tym zasadne będzie również przypomnienie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 206/2010 poz. 1367 – tekst jedn.) zgodnie z którym opłaty i opłaty pośrednie za używanie lokalu mieszkalnego zajmowanego przez żołnierza zawodowego nieuiszczone w ustalonym terminie płatności podlegają wraz z odsetkami w wysokości ustawowej za zwłokę przymusowemu ściągnięciu na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Art. 37 ust. 1 ustawy operuje pojęciem używanie lokalu mieszkalnego zajmowanego przez żołnierza zawodowego. Co należy rozumieć pod pojęciem "zajmowanie lokalu" wskazuje art. 1a pkt 6 ustawy. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o zajmowaniu lokalu należy przez to rozumieć posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego ustanowionego w drodze decyzji administracyjnej albo umowy najmu, albo umowy użyczenia. Powyższe oznacza, iż skarżący zajmował sporny lokal w rozumieniu art. 37 ust. 1 ustawy niezależnie od tego czy w lokalu tym zamieszkiwał bądź faktycznie przebywał. Jego odpowiedzialność za opłaty i opłaty pośrednie wynika więc z faktu zajmowania lokalu i jest niezależna od zamieszkania bądź przebywania w nim. Niejako na marginesie podkreślić należy, iż organy również w niniejszym postępowaniu jak i w postępowaniu zwyczajnym zakończonym rozstrzygnięciami, których dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności nie naruszyły wskazanych przez skarżącego przepisów kodeksu cywilnego ponieważ ich nie stosowały i nie musiały stosować. Sprawa miała bowiem charakter administracyjnoprawny i nie wymagała stosowania kc. Z powyższych względów skargę oddalono na podstawie art. 151 ppsa.