V SA/Wa 1840/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant st. specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2013r. sprawy ze skargi C. R. P. W. Sp. z o.o. w E. na pismo Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu; 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Gospodarki, 2. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz C. R. P.W. Sp. z o.o. w E. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Skarżący – C. Sp. z o.o. w E. w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka na lata 2007-2013 Oś priorytetowa Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia, działanie 4.3: Kredyt technologiczny zwróciło się z wnioskiem do Banku Gospodarstwa Krajowego o dofinansowanie projektu "[...].". Pismami z dnia [...].11.2012 r. i [...].1.2013 r. wezwano – na etapie oceny formalnej – do uzupełnienia wniosku wskazując istniejące w dokumentacji braki. W efekcie pismem z dnia [...].1.2013 r. BGK poinformował skarżącą o akceptacji przedmiotowego wniosku na etapie oceny formalnej, tj. pod kątem spełnienia kryteriów formalnych. 2. Pismem z dnia [...].3.2013 r. BGK poinformował skarżącą, że odmawia przyznania premii technologicznej w wyniku stwierdzenia niezgodności wniosku z przepisami ustawy z dnia 30.5.2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz. U. Nr 116, poz. 730 ze zm.), w szczególności art. 5 ust. 3 – w zakresie weryfikacji dokumentów tam wymienionych. W motywach zwrócono uwagę, że prace projektowo-badawcze dotyczyły możliwości automatyzacji procesu przetwarzania palet i opakowań drewnianych, w efekcie czego technologia pozwoliłaby na pozostanie 1% odpadów "w wyniku zastosowania odpowiedniej temperatury w połączeniu z odpowiednim zestawem urządzeń, co spowoduje całkowite wykorzystanie odpadów. Jednakże z całej dokumentacji aplikacyjnej nie można doszukać się informacji o >>odpowiedniej temperaturze<< ". Zwrócono też uwagę, że "1% procent niewykorzystanych odpadów (...) zostanie spalony i zmielony w instalacji odzysku energii cieplnej wykorzystanej do zasilania suszarki, (w której będzie przebiegał proces fumigacji polegający na uzyskaniu temperatury 56°C w rdzeniu drewna – przez okres 30 minut)". W efekcie można przyjąć, że przedmiotowy proces technologiczny (opisany projektem racjonalizacyjnym) nie dotyczy technologii w rozumieniu powołanej wyżej ustawy. Zdaniem BGK "jakiekolwiek ustawienie, czy dobór reżimów pracy urządzenia nie może stanowić technologii. Powyższe operacje są jedynie wykorzystaniem opcji urządzenia już wcześniej opracowanego i wdrożonego przez producenta tego urządzenia", a zatem "wnioskodawca nie wdraża technologii w rozumieniu zapisów ustawy. Projekt ma cechy wyłącznie inwestycyjne narzucone m.in. wytycznymi Instytutu Technologii Drewna dot. procesu fumigacji. W odniesieniu do zapisów opinii o nowej technologii, w której brak jest wskazań, co do rzeczywistej zmiany procesu produkcyjnego (poza automatyzacją), dokumentacja nie wskazuje na żadne zmiany w produkcji palet (np. modyfikacje w konstrukcji maszyn), których autorem byłby wnioskodawca". W konsekwencji przyjęto, że projekt jest niezgodny z art. 3 ust. 4 ustawy, a także art. 2 ust. 1 pkt 4 i 9 ustawy i nie spełnia kryteriów dostępu zawartych w zał. nr 1 do Regulaminu przeprowadzania konkursu w ramach POIG 4.3. Kredyt technologiczny: "Projekt jest zgodny z celami i zakresem działania 4.3. POIG oraz ustawą z dnia 30.5.2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej (Dz. U. Nr 116, poz. 730 ze zm.)". 3. We wniesionym proteście zwrócono uwagę, że przeprowadzona ocena pozostaje w sprzeczności z zapisami art. 2 ust. 1 pkt 4 i 9, art. 3 ust. 4 oraz art. 5 ust. 3 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, gdyż odnosi się do błędnie interpretowanych zapisów o nowej technologii nie uwzględniając jednoznacznie prezentowanego stanowiska w sprawie zakwalifikowania wdrażanej technologii, jako "nowej technologii" w rozumieniu tej ustawy, a planowanych do nabycia środków trwałych, jako niezbędnych do jej wdrożenia nakładów inwestycyjnych. Nowa technologia została stworzona na podstawie projektu racjonalizatorskiego (zgodnie z wewnętrznym regulaminem skarżącego) i jest technologią własną, ma więc postać prawa własności – zgodnie z przepisami ustawy z dnia 30.6.2000 r. Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 119, poz. 1117 ze zm.) – art. 1, 3, 7, 8 i 315. Wskazano też, że zapisy opinii w zakresie wykazu i uzasadnienia środków trwałych zawierają wszystkie niezbędne elementy zgodnie z ww. ustawą, co pozwala uznać, że twierdzenie, iż technologia, którą zamierza wdrożyć skarżący zaszyta jest w zakupionych środkach trwałych, jest fałszywe. W motywach – wspierając rozważania poglądami judykatury – wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem wniesionego środka zaskarżenia. Nadto załączono szereg pism kierowanych do skarżącego przez firmy, w których dokonano zamówień poszczególnych składowych linii technologicznej do produkcji palet. Z ich treści wynika, że poszczególne maszyny nie są typowymi urządzeniami lecz uwzględniają sugestie co do ich konstrukcji i są prototypami, które spełniają życzenia zamawiającego i oczekiwania klienta. Akcentuje się nowatorskość konstrukcji. Całość zaś – zgodnie z opinią NOT z dn. 11.4.2013 r. "technologia nie została zawarta w środkach trwałych planowanych do zakupu w ramach projektu. Zapisy opinii o nowej technologii potwierdzają jednoznacznie, iż wdrażana technologia ma charakter technologii własnej, jest wartością niematerialną i prawną i ma postać własności prawnej – zgodnie z przepisami ustawy Prawo własności przemysłowej oraz nie jest elementem planowanych do nabycia środków trwałych". 4. Protest nie został uwzględniony, co wynika z pisma z dnia [...].7.2013 r. Wskazano – analizując treść art. 2 ust. 1 pkt 4 i 9 w zw. z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy, że proces technologiczny opisany w opinii o nowej technologii jest "wykorzystaniem opcji maszyny/urządzenia/systemu, już wcześniej opracowanych przez ich producentów. W istocie nowa technologia polega jedynie na odpowiedniej konfiguracji urządzeń i wykorzystaniu ich możliwości ustawczych i technicznych". Dalej podkreślono, "że jakiekolwiek ustawienie czy dobór reżimów pracy maszyny/urządzenia nie może być traktowane jako nowa technologia w rozumieniu zapisów ustawy. Technologia umożliwiająca przeprowadzenie operacji opisanych w Opinii jest już zawarta w konstrukcji i funkcjonalności urządzeń. W związku z powyższym projekt jest niezgodny z art. 3 ust. 4 ustawy. W kwestii załączonych do protestu oświadczeń poszczególnych producentów urządzeń wskazano, iż potwierdzają one, że technologia wdrożona jest już w dostarczanych urządzeniach, albowiem skarżący nie dokonuje żadnych zmian w tych maszynach a jedynie zamawia je i zestawia w linię tworzącą ciąg technologiczny. Dalej zwrócono uwagę, że analiza dokumentacji aplikacyjnej pozwala stwierdzić, iż załączona opinia o nowej technologii nie zawiera wymaganych elementów, tj. charakterystyki technologii oraz opisu wdrażania technologii, a tym samym nie spełnia art. 5 ust. 3 pkt 2 lit. b) ustawy. Organ nie zgodził się też z twierdzeniem, że komisja konkursowa mogła – mając określone wątpliwości – zwrócić się do skarżącego o dodatkowe informacje i wyjaśnienia. Powołując się na treść § 7 ust. 2 pkt 9 Regulaminu dostrzeżono, że nie jest obowiązkiem komisji konkursowej wzywać wnioskodawcę do składania wyjaśnień, zwłaszcza – jak w niniejszej sprawie – kiedy oceniający nie mają wątpliwości, a ponadto – uzupełnienie opisów i wyjaśnienie stanowiłoby novum, które było wymagane dokumentami konkursowymi. 5. W skardze – żądając stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez Ministra Gospodarki, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego – zarzucono naruszenie prawa: a) materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy polegające na błędnej i całkowicie niedozwolonej wykładni zasad przyjętych przez IP poprzez błędną interpretację zapisów powołanej ustawy o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej oraz cytowanej ustawy Prawo własności przemysłowej, zwłaszcza art. 1, 3, 7, 8 i 315; b) procesowego, które mogło mieć i miało wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu treści art. 26 ust. 2 i art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 6.12.2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), poprzez złamanie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, jak również brak zapewnienia prawidłowości realizacji zadań powierzonych IP, które pełni Ministerstwo Gospodarki (przez Instytucję Zarządzającą Programem Operacyjnym Innowacyjna Gospodarka – Ministrem Rozwoju Regionalnego). W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi. 6. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami zajętych wcześniej stanowisk, vide wyżej – pkt. 2 i 4 uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Uprawnienia sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W tym miejscu należy zaznaczyć, że uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 30 c ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712; dalej: u.z.p.p.r.), w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a. W przepisach art. 30c-30d u.z.p.p.r. przewidziano kilka rozwiązań autonomicznych, regulujących wybrane zagadnienia procesowe, w tym także kierunki rozstrzygnięć, jakie może podjąć sąd, załatwiając skargę (art. 30c ust. 3-5). Natomiast w zakresie nieuregulowanym w ustawie, w postępowaniu sądowo-administracyjnym odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy p.p.s.a. (określone dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4), z wyłączeniem jednak: art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 30e ustawy). Zgodnie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego, skoro w przepisie tym przewidziane jest uwzględnienie skargi, w wypadku stwierdzenia, że ocena konkretnego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. W tym miejscu wskazać należy, iż jak wynika z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych, zasady dokonywania sądowej oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego wymagają ustalenia standardu prawnego, według którego należy dokonać oceny zgodności z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia odwoławczego. Wprowadzając w art. 30c ust. 1 pkt 1 u.z.p.p.r. kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 37, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy – ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych – nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Z drugiej strony wątpliwości budzi kwestia, jaka jest dopuszczalna sądowa ocena procesu weryfikacji wniosków o dofinansowanie zamierzonych przedsięwzięć. Praktyka sądów administracyjnych rozstrzygających powyższe sprawy wskazuje, że przy interpretacji przepisów u.z.p.p.r., przyjąć należy stanowisko, które dopuszcza możliwość posługiwania się, w ramach sądowej kontroli ocen projektów ubiegających się o dofinansowanie – postanowieniami systemu realizacji programu, łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W kontekście powyższych rozważań, badając legalność oceny wniosku zawartej w piśmie z [...] lipca 2013 r. stanowiącym rozpoznanie protestu, Sąd uznał skargę za uzasadnioną. U.z.p.p.r. nakłada na Instytucję Zarządzającą obowiązek określenia systemu realizacji programu operacyjnego, a w jego ramach określenie środków odwoławczych od negatywnych ocen projektów (art. 26 ust. 2 pkt 8 i art. 30 b ust. 1). W systemie dotyczącym Działania 1.4 przewidziano, że środkiem odwoławczym od wyników oceny projektów jest protest (§ 9 Regulaminu przeprowadzania konkursu). Protest to pisemne wystąpienie wnioskodawcy o weryfikację dokonanej oceny projektu w zakresie: 1) zgodności oceny z kryteriami wyboru projektów; 2) naruszeń o charakterze proceduralnym, które wystąpiły w trakcie oceny i miały wpływ na jej wynik. Od rozstrzygnięcia protestu, wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego. Uwzględniając powyższe wskazać należy, że Sąd – w tym składzie – nie podziela tezy, iż w sprawie ma zastosowanie treść art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 30.5.2008 r. o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej, – jako podstawę negatywnej oceny wniosku. Na wstępie wskazać należy, że ciąg maszyn będący składową linii produkcyjnej nie był produkowany w jednym zakładzie, tj. przez jednego producenta. Jak wynika to z treści załączników do protestu w wytworzenie linii produkcyjnej było zaangażowanych szereg firm, które realizowały indywidualne zapotrzebowanie skarżącego poprzez modyfikację produkowanych dotychczas urządzeń. Jest oczywiste, że wytwórcy tych maszyn nie komunikowali się z sobą, nie wiedzieli o zamierzeniu skarżącego, że po ich zestawieniu w ciąg technologiczny uzyska się blisko 100% bezodpadową produkcję palet. W tej więc sytuacji nie może być podstawą do negatywnej oceny wniosku treść art. 3 ust. 4 powołanej ustawy o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej, albowiem zakupy poszczególnych maszyn (nawet z uwzględnieniem przy ich konstrukcji uwag skarżącego) nie oznaczały "wdrożenia w nich nowej technologii będącej przedmiotem innowacji". Każda z nich - z osobna - nie może być uznana za wytwór, w którym zawarto novum, o którym była mowa w tym przepisie. Dopiero ich zestawienie, z wykorzystaniem funkcji będących oryginalnym pomysłem skarżącego (a także jego wpływ na ich konstrukcję technologiczną) pozwala na wdrożenie nowej technologii, co ma miejsce (lub będzie miało miejsce) na hali produkcyjnej skarżącego. Trudno też zasadnie zarzucić skarżącemu to, że załączona przez skarżącego opinia o nowej technologii nie zawiera tych elementów, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2 lit. b cyt. ustawy o niektórych formach wspierania działalności innowacyjnej. Przepis ten jest bardzo ogólny i – zdaniem Sądu – przedłożony dokument posiada wszystkie wskazane tam elementy. Można oczywiście mówić o zróżnicowanej szczegółowości poszczególnych wątków jednak stanowią one całość, która pozwala ocenić projekt. W żadnej mierze obecny kształt tego dokumentu nie pozwala na jego dyskwalifikację. Nie ulega też wątpliwości, że Minister Gospodarki tylko wybiórczo ocenił zarzuty podniesione w proteście. Analizując jego treść – w zestawieniu z argumentacją stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonym akcie administracyjnym z dnia [...].7.2013 r. – trzeba stwierdzić, iż całkowicie pominięto wątek poświęcony orzecznictwu. Jak wynika z treści protestu jego autor wywodzi dla siebie korzystne skutki prawne z orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a mianowicie z uzasadnień w sprawach V SA/Wa 1040/12 – s. 7, V SA/Wa 914/12 – s. 9, V SA/Wa 1963/12 – s. 9 -10, co uszło uwadze rozstrzygającym protest. Zdaniem Sądu – orzekającego w tym składzie – niedopuszczalna jest sytuacja, w której ok. 25-30% wniesionego środka zaskarżenia nie została dostrzeżona i oceniona. W związku z tym, iż Sąd pełni jedynie funkcję kontrolera, naprawienie (sanacja) tej wady w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest możliwe. Nie jest to jedyna wada przeprowadzonego postępowania, którego efektem jest pismo z dnia [...].7.2013 r. Otóż Organ dopuścił się uproszczeń w toku analizy dokumentów załączonych do protestu. Najlepszym przykładem wybiórczej – a przez to wadliwej – analizy treści dokumentów jest zestawienie treści oświadczenia złożonego przez firmę L., które w załączonym piśmie brzmiało następująco: "W świetle przytoczonych dokumentów oświadczamy, że w zaproponowanym przez nas urządzeniu nie wykorzystaliśmy Państwa know-how nt. opracowanych przez Państwa firmę nowatorskich rozwiązań w zakresie bezodpadowej technologii wytwarzania palet i opakowań drewnianych, pozwalającej na 100% zagospodarowanie odpadów, a jedynie zaczerpnęliśmy wskazówki w zakresie Państwa autorskich propozycji, co do odpowiedniej regulacji oraz możliwości pomiaru temperatury w komorach, którą będziecie mogli regulować w zależności od indywidualnych potrzeb." Przytoczony cytat wskazuje na pobieżną analizę treści załączonych do akt sprawy dokumentów, co wymaga sanacji w toku dalszego postępowania. Otóż stan faktyczny – mający istotne znaczenie dla wdrożenia nowej technologii przetwarzania opakowań drewnianych przez jej dofinansowanie – musi być ustalony o dogłębną analizę całości dokumentów, a nie o wybrane tendencyjnie fragmenty. Tak więc, wyraźnie wskazać należy, że nie można przejść do stosowania prawa materialnego nie ustalając – w zakresie ustalonym przez prawo procesowe – stanu faktycznego. Zwrócić też należy uwagę, że Sąd – w tym składzie – nie podziela tezy zawartej w skardze, iż komisja ds. oceny projektów winna w niniejszej sprawie wezwać skarżącego do złożenia dodatkowych wyjaśnień. Kwestię tę jednoznacznie przesądza treść Regulaminu (§ 7 ust 2 pkt 5), której dotyczy przeprowadzanie konkursu w ramach POIG. Warunkiem takiego obowiązku jest wystąpienie rozbieżności w ocenie członków oceniających. Taka sytuacja – jak wynika to z analizy akt sprawy – nie miała miejsca, a zatem treść zarzutu skargi jest niezasadna. Widząc potrzebę sanacji wskazanych wyżej uchybień sprowadzających się do obrazy prawa procesowego Sąd nie odnosi się do zarzutów dot. obrazy prawa materialnego. Rozważania dotyczące tego ostatniego mogą być czynione dopiero na bazie prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych, a te – jak wyżej wskazano – zostały poczynione z wadliwie dokonaną oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z powyższego względu, skoro – jak wykazano wyżej – w postępowaniu dotyczącym wniosku, Minister Gospodarki naruszył zasady postępowania, Sąd w oparciu o treść art. 30 c ust. 3 pkt 1 cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju uwzględnił skargę i przekazał do ponownego rozpatrzenia protestu. O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z treścią art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.