V SA/Wa 1920/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej; oddala skargę. Przedmiotem skargi z 28 września 2009 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Gminę M. jest stanowisko [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej: "[...]JWPU") wyrażone w piśmie z [...] września 2009 r. nr [...] informującym o negatywnym rozpatrzeniu protestu w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie projektu na etapie oceny wykonalności. Przedmiotowe pismo zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Gmina M. w dniu [...] czerwca 2009 r. złożyła w [...] Jednostce Wdrażania Programów Unijnych wniosek o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 (RPO W[...]), Priorytet II "Przyspieszenie e-rozwoju [...]", Działanie 2.1. "Przeciwdziałanie wykluczeniu informacyjnemu" pod tytułem "[...]". Wniosek uzyskał numer rejestracyjny [...], nr kancelaryjny [...]. Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. [...]JWPU poinformowała Burmistrza Gminy M., iż złożony wniosek o dofinansowanie realizacji projektu przeszedł pomyślnie etap oceny formalnej i zostanie przekazany do oceny merytorycznej dokonywanej przez Komisję Konkursową. Pismem z [...] lipca 2009 r. skarżąca została poinformowana przez [...] Jednostkę, iż wniosek o dofinansowanie realizacji projektu został odrzucony na etapie oceny wykonalności, gdyż nie przeszedł pomyślnie I etapu oceny merytorycznej (oceny wykonalności). [...]JWPU uzasadniając swoje stanowisko wskazała, iż projekt został oceniony i odrzucony przez dwóch niezależnych członków Komisji Konkursowej oceniającej wnioski złożone w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 (RPO W[...]). Zgodnie z pouczeniem zawartym w powyższym piśmie Gmina M. złożyła protest, w którym zakwestionowała przeprowadzoną ocenę wniosku dotyczącą negatywnej oceny wykonalności finansowej i efektywności projektu. W piśmie tym skarżąca odniosła się do uwag zawartych w Kartach Oceny Merytorycznej dwóch członków Komisji Konkursowej dotyczących m.in. nieuzasadnionej wysokości zaplanowanych kosztów projektu; złego wyboru rozwiązania technologicznego i braku prawdziwej analizy rozwiązań alternatywnych; nierealnych planowanych rezultatów (czasowo i ilościowo); wysokiego ryzyka projektowego związanego z faktem zależności od realizacji innego projektu; wysokiego kosztu przyłączenia do Internetu 1-go gospodarstwa domowego; nieuzasadnionych wysokich oszacowanych korzyści społecznych po zakończeniu inwestycji. Przedstawiając w powyższym zakresie swoje stanowisko podniosła, iż członkowie Komisji Konkursowej zawęzili wybór technologii na obszarze wiejskim do dostępu do internetu drogą radiową (bez gwarancji odbioru we wszystkich gospodarstwach domowych), wykluczając tym samym dostęp mieszkańców do nowoczesnych e-usług i skorzystania z intemetu o nieograniczonych możliwościach (internet, telefon, telewizja). Wskazała ponadto, iż osoby oceniające wniosek kierowały się sztywną zasadą nieprzekraczania średniej krajowej przyłączenia do intemetu 1 gospodarstwa domowego (wyliczonej na obszarach miejskich - zurbanizowanych), niezauważając zalety połączenia budowy światłowodu z wodociągiem, która niesie za sobą niższe koszty całkowite operacji oraz większe korzyści społeczne (doprowadzenie do budynku jednocześnie wody, intemetu, telefonu i telewizji kablowej) i korzyści techniczne (monitoring wodociągu za pomocą światłowodu oraz usługi telemetrii - zdalne odczyty licznika wody lub energii elektrycznej). Pismem z [...] września 2009 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w M. w dniu [...] września 2009 r. Burmistrz M. został poinformowany przez [...] Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych o negatywnym rozpatrzeniu protestu. W uzasadnieniu pisma wskazano, że ocena merytoryczna w części D Karty Oceny Merytorycznej w zakresie oceny wykonalności została dokonana przez asesorów (członków Komisji Konkursowej) prawidłowo, zgodnie z kryteriami wyboru oraz zgodnie z Regulaminem Konkursu, jak i Szczegółowym Opisem Priorytetów RPO W[...]. Niezależni asesorzy byli zgodni w ocenie poszczególnych kryteriów i dokonali wyczerpującego uzasadnienia przyznanych punktów, z którego wynika, iż projekt jest nieefektywny i ekonomicznie nieopłacalny. Asesorzy zakwestionowali zasadność i wysokość zaplanowanych kosztów kwalifikowanych, jak również zasadność rozwiązań i instrumentów służących realizacji projektu. Od powyższego pisma Gmina M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi wskazała, że Instytucja Wdrażająca nie odniosła się w ogóle do jej zarzutów szczegółowo opisanych w proteście kwestionujących prawidłowość przeprowadzonej oceny wykonalności i efektywności projektu przez asesorów. W ocenie skarżącej przy ocenie projektu został naruszony art. 26 ust. 2, art. 28 ust. 6 i art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712); dalej: "u.z.p.p.r.". Wskazała przy tym, iż w ogłoszonych przez Instytucję Wdrażającą kryteriach wyboru projektów nie zostało w ogóle wymienione kryterium kosztów przyłączenia 1 gospodarstwa domowego nawiązujące do średniego kosztu krajowego lub jego wielokrotności. Ponadto w dokumentacji konkursowej nie było żadnej informacji z wytycznymi dotyczącymi zastosowania konkretnych rozwiązań technologicznych na terenach wiejskich. Z uwagi na brak wskazanych w skardze ograniczeń w ogłoszeniu o konkursie Gmina M. przygotowała i złożyła wniosek o dofinansowanie projektu bardzo innowacyjnego w skali regionu i kraju, z technologicznym wykorzystaniem wszelkich dostępnych e-usług. Tak więc zdaniem skarżącej dokonanie oceny projektu w oparciu o kryteria nie wymienione w dokumentacji konkursowej narusza wskazane powyżej przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Do skargi Gmina M. dołączyła kopię wniosku o dofinansowanie projektu z załącznikami oraz informacją w przedmiocie oceny projektu, kopię protestu i informacji o wynikach procedury odwoławczej oraz dowód uiszczenia wpisu od skargi. Do skargi, co było bezsporne, nie został dołączony jej odpis. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając powyższą skargę Gminy M., postanowieniem z 20 października 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 1466/09 pozostawił ją bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż skarga Gminy M. została wniesiona w trybie u.z.p.p.r., która niejednokrotnie odmiennie reguluje postępowanie sądowo-administracyjne od ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.". Analizując przepisy powyższej ustawy Sąd stwierdził, iż art. 30c ust. 5 jednoznacznie stanowi w pkt 2, iż wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. W ocenie składu orzekającego, skarga bez załączonego do niej jej odpisu była skargą niekompletną w rozumieniu powyższego przepisu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, co skutkowało pozostawieniem jej bez rozpatrzenia. Sąd przywołane uregulowania ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju uznał za lex specialis w stosunku do prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, których konstrukcja nie przewiduje możliwości wezwania strony przez Sąd do usunięcia braków skargi. W następstwie wniesionej przez Gminę M. skargi kasacyjnej od postanowienia WSA w Warszawie z 20 października 2009 r., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II GSK 1013/09 uchylił zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Sąd wskazał, iż uregulowania zawarte w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju mają charakter szczególny w stosunku do przepisów p.p.s.a. i jako takie powinny być interpretowane ściśle, a nie rozszerzająco. A zatem wyliczenie w art. 30e u.z.p.p.r. przepisów ustawy p.p.s.a ma charakter enumeratywny. A skoro w artykule tym nie wyłączono w niektórych sytuacjach stosowania art. 49 § 1 p.p.s.a. to brak możliwości wezwania przez Sąd strony do usunięcia braków formalnych byłby nadmiernym formalizmem i mógłby w istocie pozbawić stronę prawa do sądu. NSA stwierdził, że ocena kompletności skargi musi zostać dokonana z punktu widzenia dokumentów wymienionych w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Przepis ten nie wymienia odpisu skargi jako elementu wpływającego na jej kompletność, tak więc nie można go stosować rozszerzająco. Gmina M. przy piśmie z 29 grudnia 2009 r. (data wpływu do Sądu – 4 stycznia 2010 r.) przedłożyła odpis skargi z 28 września 2009 r. wraz z załącznikami dla strony przeciwnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę ze skargi Gminy M. zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy prawidłowo [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych oceniła negatywnie wniosek skarżącej o dofinansowanie - z uwagi na jego odrzucenie na I etapie oceny merytorycznej (oceny wykonalności). Analizując sprawę w tym zakresie przede wszystkim przypominać trzeba, iż sprawa została zainicjowana wnioskiem skarżącej o dofinansowanie ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013. Program ten został przygotowany w oparciu o rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006). Jest on zarządzany na poziomie regionalnym, a Instytucją Zarządzającą (w skrócie: IZ) tym programem jest Zarząd Województwa [...]. Jednocześnie wskazać trzeba, iż IZ powierzyła wdrażanie RPO W[...] [...] Jednostce Wdrażania Programów Unijnych ([...]JWPU), która pełni tu rolę Instytucji Pośredniczącej II stopnia (tj. Instytucji Wdrażającej). Podstawę prawną dla opracowania, wdrażania i realizacji RPO W[...] stanowi ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 2 u.z.p.p.r. Zarząd Województwa [...] jako IZ jest zobowiązany do przygotowania dokumentu uzupełniającego zapisy RPO W[...]. Dokument ten - tj. Szczegółowy Opis Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 - przedstawia szczegółowy opis priorytetów z podziałem na działania, precyzując główne typy możliwych do realizacji projektów, beneficjentów, poziomy intensywności pomocy, a także precyzuje i opisuje sposoby wyłaniania i oceny projektów. Dokument ten zawiera również opis podmiotów uczestniczących w realizacji RPO W[...]. Dla Priorytetu II, Działania 2.1 określono, iż IZ jest Urząd [...], natomiast Instytucją Wdrażającą (tj. Instytucją Pośredniczącą II stopnia) – [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych. Nadto, wskazać trzeba, iż na podstawie art. 28 ust. 1 u.z.p.p.r., w ramach programu operacyjnego mogą być dofinansowane m.in. projekty wyłonione w drodze konkursu. W takim przypadku, w celu wyłonienia projektów do dofinansowania odpowiednia Instytucja ogłasza konkurs na swojej stronie internetowej oraz informację o konkursie w dzienniku o zasięgu ogólnopolskim lub regionalnym, zawierającą co najmniej elementy określone w art. 29 ust. 2 pkt 1-3 u.z.p.p.r. Zgodnie z ww. przepisami, w dniu [...] marca 2009 r. [...]JWPU ogłosiła na swojej stronie internetowej nabór wniosków o dofinansowanie projektów w ramach RPO W[...] 2007-2013 Priorytet II "Przyspieszenie e-Rozwoju [...]" Działanie 2.1 "Przeciwdziałanie wykluczeniu informacyjnemu" wskazując, iż konkurs ma charakter zamknięty bez preselekcji oraz, że wnioski w ramach ogłoszonego konkursu będą przyjmowane do [...] kwietnia 2009 r. (do godziny 15.30). Taki też tryb konkursowy przewidziano w Regulaminie konkursu (§ 3 pkt 2). W § 8 tego Regulaminu ("Ocena wniosków o dofinansowanie") podano, że złożone wnioski o dofinansowanie podlegają ocenie formalnej, merytorycznej i ocenie wykonalności, zgodnie z zapisami obowiązującej wersji Szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 (Uszczegółowienia RPO W[...]) - rozdział 6 "Opis systemu wyboru projektów" oraz załącznik 5 "Kryteria wybory finansowych operacji". Zatem, po pomyślnym zakończeniu etapu oceny formalnej złożony wniosek poddany został ocenie, w skład której wchodzi: ocena wykonalności, ocena strategiczna i ocena merytoryczna. Zgodnie z zawartym w rozdziale 6 Uszczegółowienia opisem procesu wyboru projektów w trybie konkursowym zamkniętym bez preselekcji, jako pierwsza została wykonana ocena wykonalności. Ocena ta jest oceną "0/1". Ma ona potwierdzić, że projekt jest wykonalny pod względem technicznym, technologicznym, ekonomicznym i finansowym. Uzyskanie oceny "0" wyklucza projekt z dalszej oceny. Oceny wykonalności dokonują asesorzy wpisani przez Instytucję Zarządzającą na Listę Asesorów RPO W[...]. Przedmiotowy projekt został negatywnie oceniony przez dwóch losowo wybranych członków Komisji Konkursowej oceniającej wnioski złożone w ramach RPO W[...], w zakresie kryteriów wykonalności finansowej i efektywności projektu. Po rozpatrzeniu protestu, stanowiącego środek odwoławczy przysługujący wnioskodawcy w ramach RPO W[...], [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych pismem z [...] września 2009 r. poinformowała skarżącą o negatywnym wyniku procedury odwoławczej. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Gmina M. zarzuciła naruszenie art. 26 ust. 2, art. 28 ust. 6 i art. 29 ust. 4 u.z.p.p.r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. poprzez brak przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów wskazać należy, iż zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 u.z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycji kryteriów wyboru projektów. Realizując powyższy zapis ustawowy Zarząd Województwa [...] przygotował oraz przedłożył Komitetowi Monitorującemu RPO W[...] do zaopiniowania projekt Kryteriów wyboru operacji finansowych w ramach RPO W[...]. Członkowie Komitetu na posiedzeniu w dniu [...] kwietnia 2008 r. przyjęli Kryteria wyboru operacji finansowych w ramach RPO W[...]. Powyższe Kryteria, stanowiące załącznik do uchwały Nr 2/08 z dnia 24 kwietnia 2008 r. (zmienionej uchwałami Komitetu Monitorującego Nr 5/08 z 23 czerwca 2008 r., Nr 6/08 z 28 lipca 2008 r. oraz Nr 1/09 z 26 lutego 2009 r.) zawierają opisy kryteriów wykonalności finansowej oraz efektywności projektu. W szczególności zaś w przypadku kwestionowanych przez skarżącą wytycznych dotyczących relacji nakład/rezultat jako wskazówkę pomocniczą do weryfikacji wymieniono efektywność wydatków projektu, przy zachowaniu wysokiej jakości. Dodatkowo, w odniesieniu do kryterium efektywności projektu wskazano na konieczność weryfikacji wniosku w zakresie zasadności rozwiązań i instrumentów służących realizacji projektu oraz w zakresie rezultatów projektu. W ocenie Sądu, ocena kryteriów wykonalności została przeprowadzona w oparciu o powyższe wytyczne. Z uzasadnienia wynika, iż projekt jest nieefektywny i ekonomicznie nieopłacalny. Asesorzy zakwestionowali ponadto zasadność i wysokość zaplanowanych kosztów kwalifikowanych, jak również zasadność rozwiązań i instrumentów służących realizacji projektu. Podkreślić przy tym należy, iż z uzasadnienia oceny kryterium efektywności projektu wynika, iż asesorzy posłużyli się wskaźnikiem kosztu przyłączenia do internetu jednostkowego gospodarstwa domowego jedynie dla zobrazowania braku efektywności wydatków projektu. W konsekwencji za niezasadny uznać należy zarzut oparcia oceny projektu skarżącej na kryterium nie wymienionym w ogłoszeniu o konkursie. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu, o której stanowi art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r., należy zaznaczyć, iż ustanowienie powyższej zasady nie oznacza, że wszystkie kategorie beneficjentów mają mieć dokładnie taki sam dostęp do pomocy. Według orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego zasada równości polega bowiem na tym, iż wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną, mają być traktowane równo tj. bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (por. wyrok TK z dnia 5 listopada 1997 r., sygn. akt K 22/97, OTK 1997, nr 3-4, poz. 41). Zasada równości zakłada zatem odmienne traktowanie tych podmiotów prawa, które nie posiadają wspólnej cechy istotnej (por. wyrok TK z dnia 28 listopada 1995 r. sygn. akt K 17/95, OTK 1995, nr 3, poz. 18). Naruszenie zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach RPO W[...] musiałoby się zatem wiązać z nierównym traktowaniem podmiotów charakteryzujących się wspólnymi cechami. Należy w tym kontekście zauważyć, iż w opisie ogólnym projektu wnioskodawca wskazał, iż obszar, na którym planowana jest realizacja projektu cechuje przeważnie rozproszona zabudowa, mniejsza niż w pozostałych częściach gminy gęstość zaludnienia oraz znaczna odległość od miasta M.. Asesorzy dokonujący oceny projektu w aspekcie kryterium efektywności projektu wskazali zatem na potrzebę dokonania wyboru innego, mniej kosztochłonnego rodzaju sieci. Co istotne przy tym wnioskodawca w proteście wskazał, iż stanowiąca przedmiot wniosku szerokopasmowa sieć w technologii opartej na nowoczesnej architekturze [...] (tj. doprowadzenie osobnego światłowodu do domu) działała w Polsce w 2008 r. tylko w testowych lokalizacjach (na przykład w W. i L.). Ponadto, należy zauważyć, iż instytucja zarządzająca RPO W[...] nie naruszyła zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu również w zakresie wyboru projektów, które będą dofinansowane. Z zatwierdzonej przez Zarząd Województwa [...] w dniu [...] października 2009 r. listy rankingowej wniosków w ramach Działania 2.1 "Przeciwdziałanie wykluczeniu informacyjnemu" wynika bowiem, iż dofinansowane projekty, realizowane na obszarach jednostek samorządu terytorialnego charakteryzujących się cechami wspólnymi z gminą M. (przykładowo wskazać można na położoną na terenie powiatu [...] gminę B.), nie stanowią tak kosztochłonnych sieci umożliwiających dostęp do szerokopasmowego internetu, jak ma to miejsce w przypadku spornego projektu. W związku z powyższym, działając w oparciu o art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku