II GSK 1013/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Stanisław Gronowski po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1466/09 w sprawie ze skargi Gminy M. na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 1466/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pozostawił bez rozpatrzenia skargę Gminy M. (dalej zwana skarżącą) na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] września 2009 r., nr [...], informujące o negatywnym rozpatrzeniu protestu skarżącej z 7 sierpnia 2009 r. dotyczącego odrzucenia jej wniosku o dofinansowanie projektu nr [...] pt. "Budowa szerokopasmowej sieci światłowodowej na terenie gminy M. - zadanie I (etap I - III), zadanie 2 (etap I - IV)". W świetle uzasadnienia - do skargi Gmina (reprezentowana wówczas przez Burmistrza) dołączyła kopię wniosku o dofinansowanie projektu z załącznikami oraz informacją w przedmiocie oceny projektu, kopię protestu i informacji o wynikach procedury odwoławczej oraz dowód uiszczenia wpisu od skargi. Natomiast nie dołączono odpisu skargi. Powyższa okoliczność nie była sporna w sprawie, bowiem została potwierdzona w toku rozprawy przez pełnomocnika skarżącej. Podstawą wniesienia skargi stanowił art. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 - zwanej dalej ustawą o z.p.p.r.). W myśl ust. 1 tego artykułu - po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm - zwanej dalej : P.p.s.a.). Z kolei art. 30e ustawy o z.p.p.r. przewiduje, iż w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy P.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Według Sądu I instancji, poza jednoznacznym wyłączeniem wskazanych przepisów P.p.s.a., ustawodawca w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zawarł przepisy szczególne, które wyłączają w niektórych przypadkach stosowanie przepisów P.p.s.a (pomimo że nie zostały one wymienione w art. 30e). Tak jest z art. 49 P.p.s.a. dającym stronie możliwość uzupełnienia lub poprawienia pisma w razie niezachowania jego warunków formalnych, który nie ma zastosowania do skargi wniesionej w trybie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Sąd powołał się w tym na względzie wskazany ust. 1 art. 30 c oraz ustęp 5 tego artykułu. Zdaniem Sądu, wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia. Pozostałe uregulowania stanowią lex specialis w stosunku do prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie przewidują możliwości wezwania strony przez Sąd do usunięcia braków skargi. Zgodnie z art. 57 § 1 P.p.s.a. skarga musi odpowiadać wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Jednym z tych wymagań, zgodnie z art. 47 § 1 P.p.s.a., jest dołączenie do skargi jej odpisów dla doręczenia ich pozostałym stronom. Sąd stwierdził, że skarga bez załączonego do niej jej odpisu jest skargą niekompletną w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 ustawy o z.p.p.r., co z mocy tego przepisu skutkuje pozostawieniem jej bez rozpatrzenia. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Gmina M., która zaskarżyła je w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Zarzuciła naruszenie art. 30 c ust.2 i art. 30 c ust. 5 pkt 2 ustawy o z.p.p.r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarga wniesiona bez jej odpisu jest skargą niekompletną, zaś brak odpisu skargi jest brakiem nieusuwalnym. Zarzuciła również naruszenie art.30 e w/w ustawy przez uznanie, że przepis art. 49 P.p.s.a. nie ma zastosowania w postępowaniu ze skargi wniesionej na podstawie art. 30 c ustawy o z.p.p.r., pomimo niewymienienia art. 49 P.p.s.a. w art. 30 e jako przepisu P.p.s.a , którego stosowanie jest wyłączone. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 49 P.p.s.a przez jego niezastosowanie i niewezwanie skarżącej do uzupełnienia braku formalnego skargi w postaci braku jej odpisu, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i doprowadziło do niesłusznego pozostawienia przez Sąd pierwszej instancji skargi Gminy M. bez rozpatrzenia, zamykając drogę do wydania wyroku. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że kluczowym w sprawie jest ustalenie jakie wymogi powinna spełniać skarga wnoszona na podstawie art. 30 c ustawy o z.p.p.r., aby można było uznać ją za kompletną. Wniesienie skargi niekompletnej wywołuje dla strony daleko idące konsekwencje prawne, prowadzące do pozbawienia prawa do sądu. W jej ocenie, kompletna skarga to taka, do której dołączona została kompletna dokumentacja w sprawie. Określenie "skarga niekompletna" występuje wyłącznie w ustawie o z.p.p.r., zatem do oceny kompletności skargi należało wziąć pod uwagę treść art. 30 c ust. 2 ustawy o z.p.p.r., a nie jak to uczynił Sąd I instancji, treść art.47 § 1 P.p.s.a. Wprawdzie obowiązek złożenia przez skarżącą odpisów skargi dla doręczenia ich stronom postępowania był oczywisty (przeoczony przez skarżącą niekorzystającą przy złożeniu skargi z pomocy profesjonalnego pełnomocnika), jednak brak odpisu nie powoduje, że skarga staje się niekompletna. Skarga nie spełnia wymogów formalnych, ale te mogą być spełnione przez wezwanie strony do uzupełnienia przez złożenie odpisu w trybie określonym w art. 49 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej związane są ze stosowaniem art. 30 c oraz 30 e ustawy o z.p.p.r. w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrażaniem funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (Dz. U. Nr 216, poz. 1370). Na wstępie należy zauważyć, że uregulowania zawarte w ustawie o z.p.p.r. mają charakter szczególny w stosunku do przepisów P.p.s.a. Jako takie, powinny być interpretowane ściśle, a nie rozszerzająco (exceptiones non sunt extentendae). Wyliczenie w art. 30 e przepisów ustawy P.p.s.a. jest enumeratywne. Z kolei, stosownie do art. 30 c ust. 5 powołanej ustawy, w wypadku wniesienia skargi po terminie, niekompletnej lub nieopłaconej - obowiązkiem sądu administracyjnego jest pozostawienie takiej skargi bez rozpatrzenia. Sankcja ta jest również wyjątkowa, biorąc pod uwagę, że co do zasady sąd administracyjny skargę z przyczyn formalnych odrzuca (art. 58 § 1 P.p.s.a.), a nie "pozostawia bez rozpatrzenia". Analizując w/w przepisy Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 568/09 (publikowane w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych - zwana dalej CBOSA) stwierdził, iż wezwanie do uzupełnienia braków skargi wniesionej w oparciu o art 30c ust 1 ustawy o z. p.p.r. nie może obejmować braków w zakresie kompletności dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust 2 tej ustawy. W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA wskazał m.in., że przepis art. 30 c ust. 5 ustawy o z.p.r.r. znosi zastosowanie art. 49 § 1 P.p.s.a., w stosunku do skargi niekompletnej w rozumieniu art. 30 c ust. 2 ustawy o z.p.p.r. Pojęcie skargi kompletnej zostało zdefiniowane w art. 30d ust. 2 omawianej ustawy i jest to skarga z kompletną dokumentacją obejmującą wniosek o dofinansowanie wraz z informacją w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych oraz informacji o wynikach procedury odwoławczej udzielonych prze właściwą instytucje. Wprowadzając te specjalne wymogi ustawodawca jednocześnie nałożył na właściwą instytucję obowiązek pouczenia w informacji o wynikach procedury odwoławczej o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 30c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Z kolei w świetle postanowienia NSA z dnia 22 października 2009 r. (sygn. akt II GSK 811/09, publ. w CBOSA) błędne pouczenie skarżącego (w tamtej sprawie co do opłaty) nie pozwalało skarżącemu, niereprezentowanemu w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika, na prawidłowe wykonanie obowiązku uiszczenia opłaty sądowej. Takie pouczenie nie mogło negatywnie wpłynąć na prawo skarżącego do wniesienia skargi. W myśl zasad konstytucyjnych oraz treści art. 30d ust. 3 ustawy o z.p.p.r. skarga wniesiona do sądu administracyjnego, od której nie uiszczono opłaty sądowej oraz która posiada braki w zakresie jej kompletności wynikłe wskutek błędnego pouczenia lub braku pouczenia, nie może być pozostawiona bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 i 3 tej ustawy. Braki skargi w tym zakresie podlegają usunięciu przez sąd przy odpowiednim zastosowaniu przepisów P.p.s.a. i tak brak formalny skargi polegający na jej niekompletności podlega usunięciu przy zastosowaniu przepisu art. 49 § 1 P.p.s.a. Możliwość wezwania przez sąd administracyjny strony do uzupełnienia braków skargi została również wskazana w doktrynie. Został mianowicie wyrażony pogląd, że skoro w art. 30 e ustawy o z.p.p.r. nie wyłączono stosowania żadnych przepisów z działu V, to w sytuacji braku uiszczenia opłaty przez strony, które nie są reprezentowane przez profesjonalnych pełnomocników, powinny być wezwane do uiszczenia należnego wpisu na podstawie art. 220 § 1 P.p.s.a. (por. M. Szubiakowski "Postępowanie w sprawie rozdziału środków w ramach polityki rozwoju oraz sądowa kontrola w tych sprawach", Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2009 r., nr 4, str.31 - 40). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy ustawy o z.p.p.r. nie wyłączają w niektórych sytuacjach stosowania art. 49 § 1 ustawy P.p.s.a. Wniosek taki wynika bowiem przede wszystkim z braku wyraźnego zawarcia art. 49 wśród przepisów P.p.s.a, których stosowanie jest wyłączone (art. 30 e ustawy o z.p.p.r.). Ponadto, brak możliwości wezwania przez Sąd strony do usunięcia braków formalnych byłby nadmiernym formalizmem i mógłby w istocie pozbawić stronę prawa do sądu. W realiach niniejszej sprawy WSA uznał, że skargą niekompletną jest skarga pozbawiona jej odpisu. Z taką argumentacją nie można się jednak zgodzić. Ocena kompletności skargi musi zostać dokonana z punktu widzenia dokumentów wymienionych w art. 30 c ust. 2. Przepis ten nie wymienia odpisu skargi jako elementu wpływającego na jej kompletność. Z uwagi na fakt, że przepisy tej ustawy mają - jak podniesiono na wstępie - charakter szczególny, nie można ich zatem stosować rozszerzająco. Ponadto, w pouczeniu zawartym w rozstrzygnięciu organu nie znalazło się stwierdzenie o konieczności dołączenia odpisu skargi. Niezależnie od powyższego w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, w myśl którego za brak istotny nie może zostać uznany brak odpisów, ponieważ Sąd jest władny wykonać dodatkowe kopie we własnym zakresie, a tym samym nadać prawidłowy bieg złożonemu pismu (por. postanowienie NSA z dnia 7 października 2009 r., sygn. I OZ 935/09, postanowienie NSA z dnia 7 sierpnia 2009 r. I OZ 768/09, postanowienie NSA z dnia 22 lipca 2009 r. I OZ 732/09, publ. w CBOSA). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 oraz 182 § 1 i § 3 P.p.s.a.