V SA/Wa 1938/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...].05.2011 r. nr [...] 2. zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na rzecz adw. A. T., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) i tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Przedmiotem postępowania prowadzonego przed WSA w Warszawie jest skarga K. P. (dalej: skarżąca) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2011r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2011 r., Nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2009 r., Nr [...] w sprawie przyznania skarżącej pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009. Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] kwietnia 2009 r. K. P. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w W. wniosek o przyznanie płatności na rok 2009, w którym zadeklarowała do płatności: sześć działek rolnych oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...], [...],[...] położonych w obrębie ewidencyjnym C., na terenie gminy C., powiat [...], województwo [...] o łącznej powierzchni 1,00 ha. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. wydał w dniu [...] września 2009 r. decyzję Nr [...] w sprawie przyznania K. P. pomocy w ramach ONW na rok 2009, w łącznej wysokości 179,00 zł w tym: ONW – Nizinne strefa 1 (kod EFRROW [...]) w wysokości 179 zł w tym środki z budżetu Unii Europejskiej 143,20 zł, środki krajowe 35,80 zł. Powyższe płatności zostały przyznane do powierzchni deklarowanej we wniosku o przyznanie płatności na rok 2009. Przedmiotowa decyzja została doręczona skarżącej w dniu 2 października 2009 r. W dniu [...] kwietnia 2011 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji a następnie w dniu [...] maja 2011 r. wydał decyzję Nr [...] o stwierdzeniu nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że analiza sprawy wykazała, iż w przypadku działek ewidencyjnych: nr [...] oraz [...] - Kierownik Biura Powiatowego AriMR w W. ustalił kwalifikującą się do płatności powierzchnię różniącą się od powierzchni PEG. Organ stwierdził, że nieuwzględnienie ustalonej (określonej) powierzchni PEG stanowi rażące naruszenie przepisów prawa unijnego, tj. art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., w związku z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. i tym samym ma wpływ na wysokość przyznanych płatności. Powyższe naruszenie prawa spowodowało uwzględnienie nieprawidłowej powierzchni PEG dla działek ewidencyjnych, co w dalszej części skutkowało przyznaniem płatności w wysokości niezgodnej z przepisami prawa. Dyrektor [...] OR ARiMR stwierdził zatem, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] września 2009r. jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i musi być uznana za nieważną, zaś Kierownik Biura Powiatowego ARiMR będzie zobowiązany do wydania nowej decyzji rozstrzygającej o przyznaniu płatności na podstawie złożonego wniosku o przyznanie płatności na rok 2009. Od przedmiotowej decyzji K. P. wniosła w dniu [...] maja 2011 r. odwołanie do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] lipca 2011r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...], albowiem w ocenie Prezesa ARiMR nie zaszły przesłanki do jej uchylenia. Zdaniem Prezesa ARiMR decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. była dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i dlatego Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zasadnie stwierdził jej nieważność. W ocenie Prezesa ARiMR decyzja z dnia [...] września 2009 r. wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich z związku z art. 7 Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w związku z art. 7 i 77 §1 Kpa, bowiem przyznając K. P. pomoc z tytułu ONW na rok 2009 do powierzchni 1,00 ha Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. przyznał przedmiotową pomoc nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatnosci na poszczególnych działkach ewidencyjnych zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit. c rozporzadzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Podniósł, iż mając na uwadze treść ww. art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 oraz przepisy prawa krajowego dotyczące zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy PROW z związku z art. 7 i 77 § 1 Kpa, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w niniejszej sprawie było wyjasnienie rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej przez K. P. we wniosku z dnia [...] kwietnia 2009 r., a wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych z wykorzystniem dostępnych w sprawie materiałow dowodowych, w tym wypełnionego przez stronę załącznika graficznego dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...] oraz zaimplementowanej do ww. systemu identyfikacji ortofotomapy. Podkreślił, iż przyznając w dniu [...] września 2009 r. K. P. pomoc z tytułu ONW na rok 2009 do powierzchni 0,16 ha na działce ewidencyjnej [...], a także do powierzchni 0,14 ha na działce ewidencyjnej [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. nie uczynił zadość obowiązkowi nałożonemu na ten organ na mocy art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy o płatnościach w związku z art. 7 i 77 § 1 Kpa. A zatem zdaniem organu odwoławczego decyzja Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie przyznania K. P. pomocy z tytułu ONW na rok 2009, wydana przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. rażąco narusza przepisy prawa procesowego. Odnosząc się zaś do okoliczności podniesionych przez skarżącą w odwołaniu z dnia [...] maja 2011 r. iż dopłata była przyznawana na podstawie dokumentów w tym aktu notarialnego i pomiarów rejestrów gruntów wskazał, że wymieniony przez stronę rejestr gruntów opiera się na rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454, z późn. zm.), natomiast na potrzeby systemu jednolitej płatności obszarowej do każdej działki referencyjnej ustala się maksymalny kwalifikowalny obszar. Ten kwalifikowalny obszar określony w sytemie identyfikacji działek rolnych dla danej działki ewidencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, obejmując m.in. grunty orne, trwałe użytki zielone, uprawy trwałe oraz ogródki przydomowe. Podkreślił, że definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności w ramach systemow wsparcia bezpośredniego określona w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, na podstawie której wyznaczana jest powierzchnia maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, różni się od definicji użytków rolnych określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków, na podstawie której określane są powierzchnie użytków rolnych w ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Podobnie informacje wskazywane w akcie notarialnym oparte są na założeniach definiowanych w odmienny sposób od przytoczonych powyżej i wynikających z przepisów wspólnotowych zasad odnoszacych się do ustalania powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru. A zatem powierzchnie użytków rolnych określone dla danej działki ewidencyjnej w systemie EGiB lub powierzchnie wskazane w aktach notarialnych nie są tożsame z powierzchnią maksymalnego kwalifikowalnego obszaru i tym samym nie mogą stanowić powierzchni, do której przyznawana jest pomoc z tytułu ONW. Na tę decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie decyzji oraz wskazując, że działania organów są sprzeczne z przepisami i naruszają jej prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a.", w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią – bez wątpienia – sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną polegającą na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie, Sąd dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym przypadku decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. z dnia [...] września 2009 r. o przyznaniu płatności ONW do gruntów rolnych, korzystającej z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Powoływanie się przez organ nadzoru na zaistnienie przesłanki stwierdzenia nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa, skutkuje koniecznością wykazania, iż stwierdzone uchybienie rzeczywiście takie cechy posiada. Niewątpliwie "rażące naruszenie prawa" stanowi bowiem kwalifikowaną formę naruszenia norm prawnych. Oznacza to, że na organie prowadzącym postępowanie nadzorcze spoczywa obowiązek wykazania, w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości, iż w konkretnie rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa, warunkująca stwierdzenie nieważności decyzji. W niniejszej sprawie organy obu instancji stwierdzając nieważność decyzji z dnia z dnia [...] września 2009 r. wskazały, że ww. decyzja rażąco narusza przepisy prawa procesowego tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w związku z art. 7 i 77 § 1 Kpa, bowiem przyznając K. P. pomoc z tytułu ONW na rok 2009 w tym m.in. do powierzchni działek rolnych oznaczonych nr ew. [...] i [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. przyznał przedmiotowe płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na tej działce zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 24 ust. 1 lit, c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Podniesiono, że na działce ewidencyjnej nr 364 skarżąca zadeklarowała powierzchnię 0,16 ha, podczas gdy wartość obszaru kwalifikowalnego (PEG) wyznaczonego na tej działce wynosi 0,15 ha, a na działce [...] pow. 0,14 zamiast powierzchni 0,13 ha. Należy stwierdzić, że organy nie mogły stwierdzić nieważności decyzji ponieważ wskazane przez nie naruszenie prawa nie kwalifikuje się jako przesłanka do stwierdzenia nieważności. Błąd organu w postępowaniu dowodowym co do ustalenia powierzchni działek kwalifikujących się do płatności może być ewentualnie przesłanką do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 Kpa). Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych przesłanek uzasadniających ewentualne wznowienie postępowania nie można rozpatrywać w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przede wszystkim z tego względu, iż przesłanki wznowieniowe odnoszą się do ewentualnych kwalifikowanych uchybień o charakterze proceduralnym, a w postępowaniu nieważnościowym rozpatrywane przesłanki dotyczą materii sprawy, a zatem treści decyzji, a nie procedury, czyli form postępowania i dlatego też stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku wystąpienia przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego jest niedopuszczalne. W związku z powyższym należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jak i decyzja I instancji kwalifikują się do uchylenia. Kolejną kwestią do rozpatrzenia w niniejszej sprawie jest czy zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art.77, art. 78, art. 80 oraz 107 § 3 K.p.a. Należy podkreślić, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji posiada swoja specyfikę. Celem tego rodzaju postępowania nie może być rozpoznawanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym, w taki sposób jakby to była kolejna instancja. Fakt, że postępowanie nadzorcze jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem, mogącym ograniczać się wyłącznie do badania problemu tkwienia w decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym wadliwości kwalifikowanej, powoduje daleko idące konsekwencje w zakresie granic limitujących pole działania organu nadzoru i wyciągane w efekcie jego zakończenia wnioski. Nie można zapominać, iż stwierdzenie nieważności decyzji (zwłaszcza gdy jest ona ostateczna) jest zabiegiem dozwolonym wprawdzie przez ustawodawcę, ale o charakterze wyjątkowym, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., z zakazem wobec tego jakichkolwiek dążeń w kierunku ich rozszerzenia. Uwaga ta jest szczególnie ważna do uwzględnienia w aspekcie rozważanej na gruncie niniejszej sprawy wadliwości kwalifikowanej w postaci rażącego naruszenia prawa w ujęciu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa wymaga bowiem zdecydowanego odróżnienia od nie mającego tak drastycznego wymiaru innego naruszenia prawa. Należy zauważyć, że uprawnienie organu prowadzącego postępowanie administracyjne w konkretnej sprawie załatwianej w postępowaniu zwykłym do przeprowadzania oceny w ramach art. 80 k.p.a. nie mogą być podważane przez organ nadzoru poprzez dokonywanie przez ten organ na nowo, własnych ustaleń faktycznych. Do tego zaś zmierzały w istocie wywody zaprezentowane w zaskarżonej decyzji przez Prezesa ARiMR w kwestii oceny okoliczności faktycznych związanych z zagadnieniem powierzchni działek zakwalifikowanych do płatności. Kwestie powyżej przedstawione były już wielokrotnie przedmiotem rozpatrywania przez sądy administracyjne (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1137/10 utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 837/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 2983/08 utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II GSK 683/09, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Prezesa ARiMR skupiła się jedynie na analizie decyzji zapadłej w postępowaniu zwykłym pod kątem wystąpienia naruszenia prawa prowadzącego do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2009 r. Podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji II instancji sprowadza się do przytoczenia odpowiednich przepisów i faktów ustalonych przez niego. Uzasadnienie decyzji I instancji również sprowadza się tylko do przytoczenia odpowiednich przepisów, które stanowią podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2009 r. Takie działanie organów obu instancji prowadzi do obowiązku uchylenia wydanych przez nie rozstrzygnięć, ponieważ zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Należy stwierdzić, ze organy obu instancji wydając przedmiotowe decyzje naruszyły prawo ponieważ wadliwie oceniły zebrany materiał dowodowy i na jego podstawie wadliwe zastosowały przepisy prawa tj. stwierdziły nieważność decyzji z dnia [...] września 2009 r. zamiast zbadać czy nie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. Reasumując Sąd uznał, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz przepisów art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. i §18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).