V SA/Wa 1943/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Asesor WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant - Tomasz Zawiślak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2009 r. sprawy ze skargi małoletniej Q. B. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego H. B. na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania; 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych na rzecz małoletniej Q. B. - reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego H.B. - tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zwraca ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz małoletniej Q. B. - reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego H. B. - kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu nadpłaconego wpisu sądowego uiszczonego [...] marca 2008 r. i wpisanego [...] marca 2008 r. do rejestru opłat sądowych pod poz. [...]. Wnioskiem z [...] kwietnia 2007 r. H. B – (obywatel C., przebywający w Polsce na podstawie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony), ojciec małoletniej Q. B. (obywatelki C., urodzonej [...] maja 2006 r.) – wystąpił do Wojewody [...] o udzielenie małoletniej córce zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na jej pobyt z rodzicami. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2007 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 57 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 53 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 234, poz. 1694 ze zm.) i art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; zwanego dalej: "k.p.a.") odmówił udzielenia wnioskowanego zezwolenia. Decyzję uzasadnił tym, iż pobyt małoletniej jest integralnie związany z pobytem jej ojca – H. B. – któremu Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2007 r. nr [...] odmówił udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP. Matce małoletniej – X. H. – Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2007 r. nr [...] także odmówił udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP ze względu na brak własnego stabilnego i regularnego źródła dochodu wystarczającego do utrzymania siebie i członków rodziny pozostających na utrzymaniu. Wojewoda [...] powyższą decyzję doręczył bezpośrednio ojcu małoletniej – H.B.– [...] grudnia 2007 r., a następnie pismem z [...] grudnia 2007 r. poinformował pełnomocnika Skarżącej – adw. A. C. – o fakcie odebrania tej decyzji osobiście przez H. B. oraz przesłał kopię decyzji (pismo wraz decyzją zostało doręczone pełnomocnikowi [...] grudnia 2007 r.). Pełnomocnik Skarżącej [...] grudnia 2007 r. złożyła odwołanie od powyższej decyzji do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i o przedłużenie okresu obowiązywania wydanej wizy. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców postanowieniem z [...] stycznia 2008 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu stwierdził, że jedną z wymienionych w doktrynie przyczyn niedopuszczalności odwołania jest sytuacja, w której decyzja nie weszła do obrotu prawnego, gdyż nie została doręczona. Powyższe zapatrywanie oparte jest na treści art. 127 § 1 k.p.a., zgodnie z którym stronie przysługuje odwołanie od decyzji wydanej w I instancji. Z kolei zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie, a gdy strona działa przez pełnomocnika – pełnomocnikowi (art. 40 § 2 k.p.a.). Należy więc podkreślić, że warunkiem skutecznego wniesienia odwołania jest uprzednie, prawidłowe doręczenie decyzji, dopiero bowiem od dnia doręczenia decyzji rozpoczyna swój bieg termin do wniesienia odwołania. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] została [...] grudnia 2007 r. odebrana osobiście przez H. B. Pismem z [...] grudnia 2007 r. organ I instancji poinformował pełnomocników strony – A. M. i adw. A.C. o odbiorze decyzji przez cudzoziemca, przesyłając jednocześnie w załączniku tą decyzję. Adwokat A. C. odebrała powyższe pismo 18 grudnia 2007 r., natomiast odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła już 13 grudnia 2007 r. W związku z powyższymi ustaleniami, organ odwoławczy stwierdził, iż adw. A. C. złożyła odwołanie od decyzji Wojewody [...], zanim weszła ona do obrotu prawnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik postępowania administracyjnego, tj.: 1. art. 32 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że decyzja organu I instancji została doręczona dopiero 18 grudnia 2007 r., podczas gdy w rzeczywistości decyzja ta została doręczona 4 grudnia 2007 r. bezspośrednio jej mocodawczyni, z uwagi na fakt, że organ I instancji zobowiązał pismem z 25 października 2007 r. moją mocodawczynię do osobistego stawiennictwa; 2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców okoliczności sprzecznego z przepisami doręczenia przez organ I instancji decyzji bezspośrednio stronie, a przez to wprowadzenie skarżącej w błąd co do terminu zaskarżenia decyzji, podczas gdy powołany przepis stanowi, że jeśli strona ustanowiła pełnomocnika pisma doręcza się temu pełnomocnikowi; 3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie za niedopuszczalne wniesione 13 grudnia 2007 r. odwołanie od decyzji organu I instancji z [...] grudnia 2007 r., z uwagi na to, że decyzja, od której wniesiono odwołanie nie weszła do obrotu prawnego, podczas gdy decyzja ta została doręczona skarżącym; 4. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 112 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców okoliczności, iż organ I instancji w sposób błędny pouczył jej mocodawczynię odnośnie możliwości wniesienia odwołania od skarżonej decyzji bezspośrdnio jej doręczonej; 5. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców okoliczności, iż organ I instancji zaniechał poinformowania stronie przy doręczeniu jej decyzji o ewentualnych negatywnych skutkach, jakie mogą nastąpić dla strony z uwagi na wniesienie odwołania przed datą doręczenia decyzji pełnomocnikowi, art. 15 k.p.a. sytuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania, zobowiązującą organ administracji publicznej do dwukrotnego rozpoznania sprawy, poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, podczas gdy taka niedopuszczalność nie zachodzi i art. 35 § 3 k.p.a. przez niezałatwienie sprawy w ustawowym terminie. Rozwijając zarzuty w motywach skargi skarżąca podniosła, iż pismem z 26 października 2007 r. organ I instancji w sposób nie budzący wątpliwości zobowiązał stronę do osobistego stawiennictwa " w celu odbioru decyzji w pokoju nr 31 I p.", informując, że odbiór jest możliwy wyłącznie za okazaniem ważnego dokumentu podróży strony. Podniosła, że zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania, a przykładem działań w których strona nie będzie mogła skorzystać z usług pełnomocnika jest stawienie się przez nią w organie w celu ustalenia przez organ jej tożsamości. Okazanie ważnego dokumentu podróży, jedynego dokumentu uprawniającego skarżącą do pozostawania na terenie Polski mogło być zrealizowane jedynie osobiście przez stronę, niemożliwym było więc zastąpienie się strony przez pełnomocnika. Z uwagi na nałożony na stronę obowiązek osobistego stawiennictwa w celu odbioru decyzji należy uznać, iż decyzję doręczono skutecznie stronie 4 grudnia 2007 r. Podniosła również, że decyzja została przesłana pełnomocnikowi dopiero 14 dni po doręczeniu jej stronie, co należy uznać za naruszenie zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 123 k.p.a. Podniosła, że wobec faktu, iż kwestia uzyskania przez stronę zezwolenia na zamieszkanie była dla strony sprawą pilną, a strona miała pełnomocnika, pełnomocnik ten mógł na rzecz i w imieniu strony wnieść odwołanie od decyzji doręczonej stronie, a nie doręczonej jeszcze pełnomocnikowi. Skarżąca podniosła także, że procedura administracyjna, regulując zasady działania organów administracji publicznej przy rozpatrywaniu indywidualnych spraw chroni podmioty, których wynik sprawy dotyczy przed arbitralnością organów władzy publicznej i dowolnością postępowania oraz, że strona nie może doznać uszczerbku wskutek niewłaściwego, niezgodnego z prawem działania administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie podnosząc, że doręczenie pisma stronie, w sytuacji gdy ustanowiła ona pełnomocnika jest bezskuteczne i nie wywołuje skutków prawnych, w szczególności nie jest zdarzeniem od którego rozpoczyna swój bieg termin do wniesienia odwołania. Stwierdził, że pismo Wojewody [...] z 25 października 2007 r., w którym Wojewoda Mazowiecki wzywa do osobistego odbioru decyzji "jest ewidentnie błędne i wewnętrznie sprzecznie", a jego treść sugeruje, że organ I instancji oczekuje w istocie stawiennictwa cudzoziemca, a nie jego pełnomocników oraz że "skutkiem powyższego uchybienia organu I instancji decyzja organu I instancji została doręczona skutecznie i zgodnie z wymogami prawa dopiero 18 grudnia 2007 r., a więc już po złożeniu odwołania". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. Na wstępie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Nie budzi więc wątpliwości, że w niniejszej sprawie Wojewoda [...] zobowiązany był doręczyć decyzję ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. W ustalonym stanie faktycznym jest niesporne, że decyzję doręczono z naruszeniem przepisu art. 40 § 2 k.p.a. bezpośrednio przedstawicielowi ustawowemu strony. Decyzja ta została przez stronę przekazana pełnomocnikowi, który wniósł od niej odwołanie w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. obliczonym od daty doręczenia decyzji stronie. Pełnomocnikowi decyzja została doręczona już po wniesieniu przez niego odwołania. W ocenie Sądu błędne jest stanowisko wyrażone przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zgodnie z którym decyzja doręczona stronie z pominięciem pełnomocnika nie wchodzi do obrotu prawnego. Ani przepis art. 40 § 2 k.p.a. ani inne przepisy tego kodeksu nie przewidują możliwości doręczenia pisma/decyzji bezpośrednio stronie reprezentowanej przez pełnomocnika, ani też konsekwencji takiego doręczenia. Należy jednak stwierdzić, że przepisy k.p.a. w ogóle nie przewidują "informacyjnego", a więc nie wywołującego skutków prawnych doręczania decyzji. Jeżeli decyzja została stronie doręczona, nawet nieprawidłowo z naruszeniem przepisu art. 40 § 2 k.p.a. nie można twierdzić, że nie weszła ona do obrotu prawnego. Decyzja taka weszła do obrotu prawnego i może zostać zaskarżona. Określony w art. 40 § 2 k.p.a. obowiązek doręczenia decyzji pełnomocnikowi i liczenie terminu do wniesienia odwołania od daty doręczenia pełnomocnikowi został ustalony w interesie stron postępowania i nie może być interpretowane i wykorzystywany przez organy administracji na niekorzyść uczestników postępowania. Stanowisko podobne wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 listopada 2008 r. (sygn. akt II GSK 436/08), stwierdzając, że: "Normy te (art. 39 – 49 k.p.a.) z uwagi na ich ogólny cel stanowią w istocie gwarancję przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego i mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Już z tego tylko powodu nie mogą być interpretowane "na szkodę obywatela", w sytuacji gdy ten podejmuje wszelkie starania mające zapewnić mu prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji". Sąd dostrzega, że orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie oceny skuteczności wniesienia odwołania od decyzji, w sytuacji, gdy strona jest reprezentowana przez pełnomocnika, przed datą doręczenia tej decyzji pełnomocnikowi nie jest jednolite. Sądy administracyjne prezentowały również pogląd, zgodnie z którym doręczenie pisma stronie, która ustanowiła pełnomocnika jest bezskuteczne. Jednoczesne doręczenie pisma stronie i pełnomocnikowi wywołuje jedynie ten skutek, że strona jest poinformowana o treści pisma, natomiast bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi. (v. wyrok WSA w Warszawie z 20 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 345/07). Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie nie podziela tego poglądu. Ponadto należy zauważyć, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów art. 7 i 9 k.p.a., ponieważ Wojewoda [...] wprowadził stronę postępowania w błąd, co do obowiązku osobistego odbioru pisma i nie pouczył strony, że pomimo takiego wezwania i wręczenia stronie decyzji, termin do wniesienia odwołania będzie biegł od daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, działając jako organ II instancji wydał postanowienie zamykające stronie drogę do rozpoznania sprawy w II instancji, pomimo, że strona zachowała się zgodnie ze wskazówkami organu I instancji. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w niniejszej sprawie naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy skutkując wadliwością rozstrzygnięcia, dlatego opierając się na treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O kosztach postanowiono na podstawie art. 200 i 205 § 2 i 3 cyt. ustawy. O zwrocie (na podstawie art. 225 cyt. ustawy) z kasy Sądu kwoty 200 zł. zadecydowało to, iż skarżąca uiściła wpis w wysokości 300 zł., gdy tymczasem zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) – wpis stały bez względu na przedmiot zaskarżonego aktu lub czynności wynosi w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym (...) – 100 zł.