V SA/Wa 1952/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA – Dorota Mydłowska (spr.) po rozpoznaniu posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2018 r. sprawy ze sprzeciwu S. [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2017r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw Przedmiotem sprzeciwu Stowarzyszenia [...] wniesionego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].10.2017 r. znak: [...]uchylająca decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].01.2017 r. znak: [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...].01.2017 r. znak: [...] orzekł o obowiązku zwrotu kwoty pobranej dotacji przez Stowarzyszenia [...]. Od decyzji z dnia 13.01.2017 r. odwołanie złożyło, z zachowaniem ustawowego terminu do jego wniesienia, Stowarzyszenie Pomocy Rehabilitacji i Turystyki Dzieci i Młodzieży Niepełnosprawnej "Promocja". Stowarzyszenie podniosło, iż organ I instancji naruszył w niniejszej sprawie przepisy proceduralne oraz materialne. Zaskarżoną do Sądu decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Prezydenta [...] nr. [...] z dnia [...].01.2017 r. znak: [...] oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie kluczowym będzie analiza umowy z dnia [...].05.2012 r. nr [...] (dalej umowa), która określała cele wykorzystania dotacji. Zgodnie z § 1 ust. 1 umowy Stowarzyszenie miało zrealizować zadanie publiczne pt. "[...]". Powyższe zadanie zostało określone szczegółowo w ofercie złożonej przez Stowarzyszenie w dniu [...].04.2012 r. Wskazał, iż zgodnie z pismem [...].02.2017 r. przekazującym odwołanie i akta przedmiotowej sprawy, zawierające ww. umowę, ofertę oraz faktury, zostały one przekazane do organu odwoławczego przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W wyniku przeprowadzonej kwerendy ustalono, iż organ II instancji nie posiada w/w akt. Organ odwoławczy podniósł, iż zwrócił się do WSA w Warszawie o wypożyczenie akt sprawy przekazanych przy piśmie z dnia 20.11.2016 r., stanowiącym odpowiedź na skargę Stowarzyszenia [...] na postanowienie SKO w [...] z dnia [...].09.2016 r. znak: [...]. W odpowiedzi na powyższe WSA w Warszawie wypożyczył przedmiotowe akta. Organ odwoławczy wskazał, iż nadesłane akta stanowiły kserokopie. W związku z tym stwierdził, powołując się na orzecznictwo sądów, że kserokopie nie stanowią dowodu. Zdaniem organu odwoławczego nie jest zatem możliwe wydanie przez organ II instancji merytorycznego orzeczenia o zwrocie przyznanej dotacji. Podkreślił, iż organ I instancji, w chwili wydania zaskarżonej decyzji, orzekał w sprawie w oparciu o materiał dowodowy, który nie zawierał kluczowych dokumentów w sprawie, co jego zdaniem stanowi naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. Wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie administracyjne organ I instancji winien zgromadzić materiał dowodowy na podstawie którego mógłb y wydać decyzję merytoryczną. Jednocześnie wskazał, iż prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji winien mieć również na uwadze treść art. 67 ustawy w zw. z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, w zakresie przedawnienia. Sprzeciw od decyzji wniosło Stowarzyszenia [...]. Stowarzyszenie zarzuciło: 1. brak nadzoru w sprawie prawidłowego wykonania Wyroku WSA z dnia 20 września 2016 r V SAB/Wa 47/14, przez Prezydenta Warszawy; 2. dopuszczenie do wydania decyzji w I Instancji przed uprawomocnieniem orzeczenia tj. przed 6 kwietnia 2017 r. 3. uchylenie decyzji Prezydenta [...] z naruszeniem prawa, gdyż SKO winno stwierdzić nieważność decyzji administracyjnej Prezydenta [...], z dnia [...].01.2017 r. (znak: [...]decyzja nr [...]). Wniosło o: 1. stwierdzenie niewykonania Wyroku WSA przez Prezydenta m.st. Warszawy zgodnie z jego sentencją w pkt. 1 i 2 Wyroku, o sygn. V SAB/ Wa 47/14, 2. stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. data wpływu [...] stycznia 2017 r Znak: [...] Decyzja nr [...]; 3. wycofanie decyzji administracyjnej z obrotu prawnego. 4. łączne stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej SKO w [...] w II Instancji z dnia [...].10.2017 r, doręczenie [...].10.2017 r [...]; 5. wycofanie decyzji administracyjnej II Instancji (SKO) z obrotu prawnego. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw podlegał oddaleniu. Na wstępie wyjaśnić należy, iż instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm), dalej jako: p.p.s.a., ustawą z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r., poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3 "a" p.p.s.a. (art. 64a - 64e). W myśl art. 64a p.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Analiza przepisów Rozdziału 3a p.p.s.a. wskazuje, iż wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi. Podkreślić należy, iż szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakresu kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa - art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw - art. 151a § 2 p.p.s.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez Sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a zatem odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 kpa sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako: CBOSA). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki. Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014r., sygn. II OSK 2279/13, dostępny w CBOSA). W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., doprecyzowaną w art. 127 k.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień z art. 136 k.p.a., zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania. Konkludując organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny CBOSA). Kontrolując decyzję kasacyjną sąd ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 kpa, a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Przedmiot tak rozumianej kontroli sądu w rzeczonym postępowaniu stanowi sprzeciw Stowarzyszenia [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...].10.2017 r. znak: [...]uchylającej decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].01.2017 r. znak: [...] w której zobowiązano skarżące Stowarzyszenie do zwrotu kwoty pobranej dotacji. Zdaniem Sądu przedmiotowa decyzja jest prawidłowa. Organ zasadnie stwierdził, iż organ I instancji orzekając na podstawie kserokopii dokumentacji naruszył art. 8 i 77 .k.p.a. ponieważ kserokopie nie stanowią dowodu (por. por. wyrok WSA w Warszawie z 4.09.2013 r. sygn. akt III SA/Wa 863/13, czy też wyrok WSA w Warszawie z 4.11.2015 r. sygn. akt V SA/Wa 2250/15). Prawidłowo wskazał, iż w chwili wydawania zaskarżonej decyzji organ I instancji orzekał w sprawie w oparciu o materiał dowodowy, który nie zawierał kluczowych dokumentów w sprawie Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 kpa. W istocie decyzja organu I instancji z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] wydana została bowiem z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec powyższego stwierdzając niezasadność wniesionego sprzeciwu, Sąd orzekł o jego oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.