V SA/Wa 1960/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych - oddala skargę - P. D. (zwany dalej: skarżącym) 30 czerwca 2008 r. złożył w [...] Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013. Na podstawie przekazanych przez skarżącego dokumentów stwierdzono, że część wskazanego we wniosku gospodarstwa skarżącego stanowi przedmiot współwłasności, która nie jest małżeńską wspólnością majątkową. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] decyzją z [...] lutego 2009 r. odmówił przyznania skarżącemu pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" wskazując przy tym na niespełnienie przez stronę warunku określonego w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret trzecie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 200, poz. 1443, ze zm., dalej: rozporządzenie z 17 października 2007 r.). Prezes ARiMR orzekający w sprawie na skutek odwołania, decyzją z [...] kwietnia 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podniósł, że stosownie do § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret trzecie rozporządzenia z 17 października 2007 r. pomoc finansowa w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem (zwana dalej: pomocą), jest przyznawana osobie fizycznej, która z zastrzeżeniem § 7, do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy nie prowadziła działalności rolniczej i po raz pierwszy rozpocznie prowadzenie działalności rolniczej w gospodarstwie rolnym w rozumieniu art. 553 Kodeksu cywilnego, jeżeli w wymaganym okresie gospodarstwo rolne nie będzie stanowiło przedmiotu współwłasności lub współposiadania, z wyjątkiem małżeńskiej wspólności majątkowej. Zgodnie z § 7 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia z 17 października 2007 r. warunek nieposiadania gospodarstwa rolnego we współwłasności powinien byś spełniony najpóźniej w dniu złożenia wniosku. Prezes ARiMR zaznaczył, że z akt sprawy wynika, iż wnioskodawca [...] czerwca 2008 r. (Akt not. Rep. A Nr [...] - umowa darowizny) stał się właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni całkowitej 15,05 ha, w którym jedna z działek oznaczona nr [...], o powierzchni 0,74 stanowi przedmiot współwłasności innej niż małżeńska wspólność majątkowa. Jednocześnie zauważył, że gospodarstwo rolne skarżącego stanowiło na dzień składania wniosku o przyznanie pomocy (30 czerwca 2008 r.) przedmiot współwłasności innej niż małżeńska wspólność majątkowa. Z wypisu z rejestru gruntów wynikało też, że na wspomnianej działce znajdują się: użytki rolne (0,33 ha), użytki rolne zabudowane (0,158 ha) oraz pastwiska trwałe (0,252 ha). Organ przyjął więc, że przedmiotowa działka stanowi integralną część gospodarstwa rolnego skarżącego. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki warunkujące przyznanie wnioskodawcy pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" określone w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret trzecie w związku z § 7 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia z 17 października 2007 r. Na powyższą decyzję Prezesa ARiMR skarżący złożył skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 listopada 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 901/09 uwzględnił skargę i wskazał, że istotą sporu jest kwestia znaczenia jakie dla przyznania pomocy skarżącemu ma charakter oraz sposób wykorzystania działki nr [...] o pow. 0,74 ha, której wnioskodawca jest współwłaścicielem udziału w 1/3 części. Zdaniem WSA, organ trafnie przyjął, że nieruchomość rolna w postaci działki nr [...] stanowi część gospodarstwa rolnego. WSA nie podzielił jednak stanowiska organu co do tego, że okoliczność ta dyskwalifikuje co do zasady skarżącego jako osobę fizyczną, której może być ewentualnie udzielona pomoc. Sąd zauważył, że kwestie udzielania pomocy w ramach wsparcia rozwoju obszarów wiejskich normuje zarówno prawo Unii Europejskiej jak i prawo krajowe. W odniesieniu do działalności dotyczącej młodych rolników stanowi o tym rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.). W art. 22 powołanego rozporządzenia określone zostały ramowe warunki, jakie musi spełniać młody rolnik ażeby możliwe było udzielenie mu wsparcia. Przepis ten wyraźnie stanowi, że na pomoc może liczyć osoba fizyczna, która mając mniej niż 40 lat po raz pierwszy podejmuje działalność w gospodarstwie rolnym jako kierujący gospodarstwem. Celem pomocy jest ułatwienie takim osobom rozpoczęcia samodzielnej pracy i częściowego sfinansowania ich koncepcji poprowadzenia gospodarstwa rolnego i jego rozwoju. WSA podkreślił, że warunki, od których zależy udzielenie pomocy młodym rolnikom określone przez prawo krajowe muszą uwzględniać ramy wskazane w prawie wspólnotowym. Priorytetem musi być możliwość kierowania gospodarstwem rolnym przez rolnika. Prawodawca krajowy uznał, że kierowanie gospodarstwem rolnym jest możliwe wówczas, gdy rolnik jest wyłącznym właścicielem lub posiadaczem gospodarstwa z jedynym wyjątkiem, w którym może on dzielić taką własność czy posiadanie z małżonkiem. Warunek ten, czyli wyłączna własność czy posiadanie gospodarstwa nie może jednak zaprzeczać zasadzie dla której został ustalony, czyli rzeczywistej możliwości kierowania gospodarstwem. W związku powyższym warunek kierowania gospodarstwem będzie spełniony jeśli ustali się, czy wnioskodawca ma takie możliwości w odniesieniu do swojego gospodarstwa rolnego. Gospodarstwo wskazane przez skarżącego we wniosku składa się z wielu nieruchomości rolnych (gruntów rolnych) i ma ponad 15 ha, przy czym tylko jedna z działek (nr [...]) stanowi współwłasność wnioskodawcy i innych osób. WSA zauważył przy tym, że pozostali współwłaściciele (małoletnie siostry wnioskodawcy: A. D. ur. [...] stycznia 1994 r. i K. D. ur. [...] marca 1998 r.) nie podejmują decyzji w zakresie tej działki. Korzystanie z niej przez współwłaścicieli, nie ma zatem żadnego wpływu na podejmowanie decyzji i pracę w gospodarstwie rolnym przez wnioskodawcę. W związku z tym WSA doszedł do wniosku, że zasada zawarta w § 2 ust.1 pkt 1 lit a tiret trzecie rozporządzenia z 17 października 2007 r. jakkolwiek słuszna, nie może w tych okolicznościach stwarzać przeszkody do uznania, że wnioskodawca może spełniać określoną nią przesłankę, jeśli się zważy, że jej esencją ma być możliwość kierowania gospodarstwem rolnym. Prezes ARiMR zaskarżył wyrok WSA w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 235/10 oddalił skargę kasacyjną potwierdzając stanowisko zaprezentowane w wyroku Sądu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę, Prezes ARiMR decyzją z [...] lipca 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] lutego 2009 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Prezes ARiMR podniósł, że ponownie prowadząc postępowanie odwoławcze uwzględnił wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz obowiązujące przepisy. Następnie przytoczył treść § 7 ust. 1 rozporządzenia 17 października 2007 r. i stwierdził, że z tego przepisu wynika, iż pomoc finansową mogą uzyskać wyłącznie ci beneficjenci, którzy nabyli gospodarstwo rolne w drodze spadku, w drodze darowizny przed ukończeniem 18-ego roku życiu lub w drodze darowizny po ukończeniu 18-ego roku życia w trakcie nauki. Prezes ARiMR wyjaśnił, że biorąc pod uwagę brzmienie § 26a ust. 1 rozporządzenia z 17 października 2007 r., mającego zastosowanie do wniosków złożonych do 30 czerwca 2008 r., należy stwierdzić, iż strona otrzyma pomoc finansową w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom", jeżeli od dnia rozpoczęcia przez nią prowadzenia działalności rolniczej do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy nie upłynęło więcej niż 14 miesięcy, a zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia od dnia rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej do dnia wydania decyzji przyznającej pomoc nie upłynęło więcej niż 18 miesięcy. Przy czym Prezes ARiMR podkreślił, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy ocenia przesłanki przyznania pomocy według stanu na dzień wydania rozstrzygnięcia. Okoliczności faktyczne sprawy, w stosunku do istniejących w dacie wydania decyzji Prezesa ARiMR nr [...] ([...] kwietnia 2009 r.) uległy zmianie, w ten sposób, że obecnie upłynął termin 18 miesięcy określony w § 7 ust. 2 rozporządzenia z 17 października 2007 r. Przyjmując zatem, że skarżący rozpoczął prowadzenie działalności rolniczej 4 czerwca 2008 r. to dopuszczalny 18 miesięczny termin prowadzenia działalności rolniczej, określony w § 7 ust. 2, upłynął 4 grudnia 2009 r. W związku z tym Prezes ARiMR stwierdził, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" określone w § 7 ust. 2 rozporządzenia z 17 października 2007 r., w związku z czym nie mógł przyznać skarżącemu pomocy. Na powyższą decyzję Prezesa ARiMR z [...] lipca 2011 r. skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 6, art. 7, art. 35, art. 75, art. 77 w zw. z art. 76 § 1 oraz art. 139 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie w oparciu o własne interpretacje przepisów, z pominięciem słusznego interesu obywateli, orzekanie z przekroczeniem ustawowych terminów na załatwienie sprawy, jak również wydanie przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść skarżącego; 2. przepisów rozporządzenia z 17 października 2007 r., w szczególności § 7 poprzez nieprawidłowe zastosowanie oraz błędną wykładnię. W motywach skargi podniesiono, że przeciwko wykładni zastosowanej przez organ administracji przemawia fakt, iż w dniu wydania decyzji złożony wniosek był kompletny i ARiMR obowiązana była wydać pozytywną decyzję. Fakt, iż ARiMR dokonała błędnej interpretacji przepisów i tym samym odmówiono skarżącemu pomocy nie może skutkować negatywnie na sytuację skarżącego. Upływ osiemnastu miesięcy liczonych od dnia rozpoczęcia prowadzenia gospodarstwa rolnego do dnia wydania przez organ prawidłowej decyzji nie wynika więc z zawinienia strony, a jest wynikiem błędnego interpretowania przepisów przez urzędników w dniu wydania decyzji. Wydanie odmownej decyzji wynika z błędów popełnionych przez ARiMR, Wniosek skarżącego był kompletny oraz prawidłowy pod względem formalnym 3 lutego 2009 r., a zatem organ administracji obowiązany był wydać z tym dniem decyzję administracyjną przyznającą skarżącemu dofinansowania realizacji projektu. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Prezesa ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie jest zasadna. Podstawę odmowy przyznania skarżącemu pomocy finansowej w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 stanowi fakt, że w chwili rozpatrywania przez organ odwoławczy niniejszej sprawy upłynął termin 18 miesięcy określony w § 7 ust. 2 rozporządzenia z 17 października 2007 r. Stosownie do treści § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 17 października 2007 r. – osobie fizycznej, o której mowa w ust. 1 (tj. beneficjentom, którzy nabyli gospodarstwo rolne w drodze spadku, w drodze darowizny przed ukończeniem 18 roku życia lub w drodze darowizny po ukończeniu 18 roku życia w trakcie nauki), pomoc przyznaje się, jeżeli od dnia rozpoczęcia prowadzenia działalności rolniczej do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy nie upłynęło więcej niż 12 miesięcy, a do dnia wydania decyzji o przyznaniu pomocy – więcej niż 18 miesięcy. W sprawie bezspornym jest, że od dnia rozpoczęcia przez skarżącego prowadzenia działalności rolniczej (tj. [...] czerwca 2008 r.) do dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy (tj. 30 czerwca 2008 r.) nie upłynęło więcej niż 12 miesięcy. Jednakże przyznanie skarżącemu wnioskowanej pomocy finansowej uniemożliwiło to, że nie została spełniona przesłanka zawarta w drugiej części ww. przepisu, a dotycząca tego, że w chwili wydawania decyzji z [...] lipca 2011 r. upłynęło już 18 miesięcy od dnia rozpoczęcia przez skarżącego prowadzenia działalności rolniczej. Mając na uwadze powyższe zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia było to jaki charakter ma powyższy 18 – miesięczny termin. Zdaniem Sądu wymieniony termin jest terminem materialnym, którego przekroczenie oznacza brak spełnienia przesłanki do przyznania wnioskowanej pomocy finansowej. Rozpoczęcie działalności skarżącego ustalono na [...] czerwca 2008 r. zatem terminu ten mijał [...] grudnia 2009 r. Do tej ostatniej daty nie została wydana decyzja o przyznaniu pomocy skarżącemu. Decyzja pierwszo-instancyjna odmawiająca przyznawania pomocy z [...] lutego 2009 r. nie ma charakteru decyzji pozytywnej. Zatem ustalenie Prezesa ARiMR jest prawidłowe. Zapis § 7 ust. 2 rozporządzenie z 17 października 2007 r. odnoszący się do określenia "do dnia wydania decyzji o przyznaniu pomocy" nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Jest tu mowa, "o przyznaniu pomocy", czyli pozytywnym rozstrzygnięciu, a poza tym nie budzi też wątpliwości Sądu – co podkreślono wyżej – iż wskazany 18 miesięczny termin ma charakter terminu prawa materialnego. Zatem jest on nieprzekraczalny i niemożliwy do przywrócenia. Termin ten jest przesłanką przyznania pomocy w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". Jego przekroczenie sprowadza się do wydania przez organ decyzji odmownej w przedmiocie przyznania wnioskodawcy wsparcia. Przedmiotowy termin jest niezależny od poczynań zarówno organu jak i wnioskodawcy. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że dla określenia charakteru danego przepisu nie jest istotne w jakim akcie normatywnym przepis ten zamieszczono, ale decyduje jego treść i cel. Przepisami prawnomaterialnymi są przepisy regulujące bezpośrednio stosunki administracyjnoprawne (określające zachowanie podmiotów) oraz roszczenia wynikające z tych stosunków (nakładają obowiązki i przyznają prawa lub uprawnienia). Przepisami procesowymi są zaś normy instrumentalne, które określają drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych. Oznacza to, że o charakterze przepisu i terminu nie przesądza tylko okoliczność w jakiej ustawie przepis statuujący dany termin się znajduje. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy ustawa taka oprócz przepisów prawa materialnego zawiera również przepisy proceduralne. Dla oznaczenia charakteru danego przepisu miarodajny jest zawsze przedmiot i treść tego przepisu prawnego (por. wyrok NSA z 24 listopada 1994 r. w sprawie sygn. akt SA/Ka 1230/94). Z reguły przepisami procesowymi są przepisy o właściwości organów administracji publicznej i o postępowaniu przed takimi organami. Natomiast przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmiany lub wygaśnięcia prawa należą do przepisów materialnoprawnych. O charakterze terminu nie decyduje także długość terminu; decydujące znaczenie ma rodzaj uprawnienia realizowanego w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Do dochodzenia uprawnień składających się na określone prawo podmiotowe przewidziane są terminy materialnoprawne, natomiast dla uprawnień (obowiązków) procesowych – terminy procesowe (uchwała SN z 7 października 2009 r. sygn. akt III CZP 71/09). Terminów prawa materialnego, co nie jest kwestionowane, ani w orzecznictwie, ani w doktrynie nie można przywrócić. Jedynie terminy dotyczące czynności procesowych są przywracane. Do terminów materialnoprawnych nie mają więc zastosowania przepisy art. 58 – 60 k.p.a. dotyczące możliwości przywrócenia terminu przewidzianego przez prawo dla dopełnienia określonej czynności procesowej. W świetle powyższego brak więc podstaw do zakwestionowania prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Sąd wskazuje także, iż podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o podobnym stanie faktycznym w wyroku z 14 grudnia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1750/10 (pub. Lex nr 759311). Ponadto wskazać należy, że z art. 13 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE.L.06.368.15), wynika, że indywidualną decyzję o przyznaniu wsparcia na podjęcie działalności przez młodych rolników podejmuje się nie później niż 18 miesięcy po podjęciu działalności, zgodnie z przepisami obowiązującymi w państwach członkowskich. Z treści rozporządzenia nr 1974/2006 wynika zatem, że ARiMR nie mogła wydać decyzji przyznającej pomoc po upływie 18 miesięcy od podjęcia działalności przez młodego rolnika. Sąd jednocześnie wskazuje, że przywołane w skardze przepisy art. 8 rozporządzenia Rady nr 1257/1999 i art. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 817/2004 w momencie składania wniosku przez skarżącego już nie obowiązywały (utraciły moc z 1 stycznia 2007 r.). Sąd stwierdza jednocześnie, że w przedmiotowej sprawie nastąpiła przewlekłość postępowania administracyjnego i to z winy błędnie wydanej decyzji z [...] kwietnia 2009 r. skarżący nie otrzymał wnioskowanej pomocy. Jednakże biorąc pod uwagę fakt, że termin określony w § 7 ust. 2 rozporządzenia z 17 października 2007 r. nie może być przywrócony – nie ma znaczenia, z jakich powodów termin ten nie został dochowany. Na marginesie zważyć warto, że niezachowanie terminu może ewentualnie uzasadniać odpowiedzialność organu z powodu szkody wyrządzonej stronie. Kwestia ta jednak pozostaje poza sferą uprawnień orzeczniczych Sądu rozpoznającego skargę na decyzję administracyjną w przedmiocie przyznania pomocy finansowej. W kontekście powyższych ustaleń Sądu nieuzasadnione są zarzuty naruszenia pozostałych wskazanych w skardze przepisów prawa. Z tych wszystkich przyczyn skargę należało uznać za niezasadną, a zaskarżoną decyzję za opowiadającą prawu, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.