V SA/Wa 1985/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Protokolant - Michał Petranik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi z 26 stycznia 2007 r. wniesionej przez R. T [...] jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działającego w imieniu organu) z dnia[...] grudnia 2006 r. nr [...] wydana w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia 19 września 2006 r. (data prezentaty) R.T. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] ZUS odmówił skarżącemu umorzenia składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą w zakresie [...]. Organ podał, że wnioskodawca za rok [...] poniósł stratę w kwocie [...] zł z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, natomiast z innych źródeł strona uzyskała dochód w wysokości [...] zł, zgodnie z przedłożonym do akt sprawy zeznaniem podatkowym PIT-36. Zakład podkreślił, że zobowiązany nie zgłaszał likwidacji, co pozwala wnioskować, iż prowadzona działalność jest opłacalna i rokuje w przyszłości większe zyski. Dalej organ wskazał, że wnioskodawca ma na utrzymaniu troje małoletnich dzieci, wraz z małżonką posiadają rozdzielność majątkową, zgodnie z przedłożonym wypisem aktu notarialnego z dnia [...] r. Wskazał również, że żona zobowiązanego orzeczeniem z dnia [...] r. Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania Niepełnosprawności uznana została za osobę o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności do dnia [...] r. Organ podał, że decyzją z dnia [...] r. MOPS w S. przyznano do [...] r. zasiłek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł miesięcznie. Ponadto żonie wnioskodawcy przyznano zasiłek rodzinny i dodatek do zasiłku rodzinnego na troje małoletnich dzieci na okres od [...] r. do [...] r. w łącznej kwocie [...] zł oraz dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości [...] zł (świadczenie jednorazowe). Następnie Zakład Ubezpieczeń Społecznych podkreślił, że zobowiązany nie korzysta z żadnych form pomocy społecznej, co świadczy, że jest w stanie we własnym zakresie zaspokoić podstawowe potrzeby egzystencjalne. Organ zaznaczył, że zobowiązany ma stałe źródło dochodu, spłaca zaciągnięte zobowiązania, jest osobą młodą, nie ma orzeczonej niezdolności do pracy. Zdaniem organu wnioskodawca ma więc możliwość podjęcia dodatkowej pracy i spłaty zadłużenia np. w systemie ratalnym. Pismem z dnia 23 listopada 2006 r. R.T. zwrócił się Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (działający w imieniu organu) w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]listopada 2006 r. W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy stwierdził m. in., że wniesione przez zobowiązanego do odwołania dowody, nie ujawniły nowych okoliczności, które mogłyby mieć istotny wpływ na przebieg postępowania i stanowić podstawę do zmiany wydanej decyzji [...]. Organ podkreślił, że zgodnie z oświadczeniem z dnia [...] r. zobowiązany zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w związku z prowadzonymi wobec ww. sprawami komorniczymi oraz licytacją majątku obrotowego. Podkreślił również, że powyższą informację sprawdził oraz wskazał, że wnioskodawca składa nadal deklaracje rozliczeniowe, co wskazuje na fakt, iż nadal działalność gospodarczą jest prowadzona przez zobowiązanego. Dalej organ stwierdził, że w świetle obowiązujących przepisów prawnych, tj. art. 28 ust. 1 i ust. 3 a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. nr 137, poz. 887 ze zm.) oraz Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365) nie można jednoznacznie stwierdzić, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną zainteresowany nie jest w stanie opłacić zaległych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny. Organ podkreślił, że w związku z tym, że powstałe zadłużenie dotyczy także ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, a nie stwierdzono całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, wniosku nie można rozpatrzyć pozytywnie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2007 r. R.T. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podał, że faktycznie nie prowadzi działalności gospodarczej, natomiast składa deklaracje rozliczeniowe w Urzędzie Skarbowym w S., ponieważ są one potrzebne, aby mógł otrzymać zaświadczenie o stracie, które potrzebne jest jego żonie do otrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego i rodzinnego z MOPS. Wskazał, że drugim powodem utrzymywania działalności gospodarczej jest fakt, iż w związku z zajęciami komorniczymi towaru, który ma na magazynie, nie może wyrejestrować firmy. Po zwolnieniu ww. towaru będzie mógł oddać go w kompensacji swoim wierzycielom, na co musi wystawić faktury VAT, a czego nie mógłby zrobić nie prowadząc działalności Skarżący wyjaśnił, że obecnie u komornika ma kilkanaście spraw, które w większości zostały umorzone ze względu na brak możliwości ściągnięcia należności. Dalej skarżący podał, że dochody z działalności gospodarczej przestał uzyskiwać z chwilą kiedy Komornik Sądowy Rewiru[...] w S. zajął mu towar na magazynie, konta bankowe oraz samochód. Podał że obecnie nie pracuje, jest na utrzymaniu żony, która otrzymuje [...] zł miesięcznie zasiłku oraz że ma na utrzymaniu troje dzieci. Skarżący podkreślił, że obydwoje z żoną są osobami niepełnosprawnymi, co dodatkowo utrudnia im wychowywanie dzieci i utrzymanie rodziny. Zdaniem skarżącego sytuacja materialna jego rodziny jest na tyle zła, że nie widzi on możliwości spłaty zadłużenia wobec ZUS. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia Sądu określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie należy zwrócić uwagę na to, że stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem uwzględnić skargę także z takich przyczyn, które w ogóle nie zostały w niej podniesione. Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie. Badając prawidłowość decyzji administracyjnych Sąd zwrócił uwagę na to, że zarówno decyzja zaskarżona jak i decyzja wydana w dniu [...] listopada 2006 r., zostały podpisane w imieniu uprawnionego organu przez tę samą osobę to jest Dyrektora Oddziału J. W. Podkreślić przy tym należy, że Sąd co do zasady, nie kwestionuje prawa określonego pracownika ZUS, w tym Dyrektora Oddziału, posiadającego właściwe upoważnienie - do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Kwestię tę wyjaśnia w wielu swoich orzeczeniach NSA w tym m.in. w wyroku z 14 grudnia 2006 r. sygn. II GSK 264/06. W rozważaniach zawartych w tym wyroku jednoznacznie zaprezentowano pogląd, że kompetencje Prezesa Zakładu wynikają z treści art. 73 u.s.u.s., zaś Zakład Ubezpieczeń Społecznych jako jednostka organizacyjna stanowiąca całość, jest organem administracji państwowej wykonującym swoje zadania za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych przy czym ustrój, zadania i kompetencje ZUS określają art. 66- 79a u.s.u.s. W związku z treścią wspomnianych przepisów NSA podkreślił, że art. 74 ust.5 u.s.u.s. w zestawieniu z treścią § 3 ust.2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, stanowi wystarczającą podstawę prawną do udzielania przez Prezesa ZUS upoważnień pracownikom ZUS, w tym Dyrektorom Oddziałów do reprezentowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako organu. Skoro zaś art. 75 ust.5 u.su.s stanowi, że kompetencje organów Zakładu określa statut, tym samym powoduje to, że upoważnienie Dyrektora do działania w imieniu ZUS jako organu pozwala na przyjęcie, że także Dyrektor Oddziału poza Prezesem ZUS działając za organ, ma prawo upoważniać innych pracowników do takiego działania. Przenosząc to na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że Sąd nie kwestionuje prawa posiadającego stosowne upoważnienie Dyrektora Oddziału ZUS do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Zaznaczyć jednak należy, że z treści art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, a do takich należy umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Unormowanie takie zawiera także art. 180 § 1 wspomnianego Kodeksu stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. W art. 83 ust. 4 u.s.u.s. postanowiono, iż od decyzji Zakładu w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że w sprawach umarzania należności z tytułu składek decyzje wydaje Zakład, zaś Prezes Zakładu w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest jedynie adresatem tego wniosku i zarazem organem działającym za Zakład ( por. wyrok NSA z dnia 15 .11.2006 r. sygn akt II GSK 224/06, z dnia 28.02.2007 r. sygn. akt II GSk 317/06). Zgodnie z art. 3 ust.1 u.su.s m.in. ZUS wykonuje zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych. Zgodnie zaś z treścią art. 66.ust.1 u.s.u.s Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład ZUS wchodzi centrala i terenowe jednostki organizacyjne. Zgodnie z art. 72 u.s.u.s organami ZUS są Prezes Zakładu, Zarząd, Rada Nadzorcza. Prezes ZUS a także Dyrektor Oddziału - co wyjaśniono powyżej- ma prawo do udzielania upoważnień do działania za Zakład. Tym niemniej biorąc pod uwagę fakt, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych, nie jest organem monokratycznym, brak jest podstaw ażeby w wyniku ponownego rozpoznawania konkretnej sprawy, co polega na rozpoznaniu jej od początku na zasadach właściwych do rozpoznawania odwołań, decyzję wydawał i podpisywał ten sam pracownik. Stanowisko takie jakkolwiek w odniesieniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA W-wa z dnia 22 lutego 2007r.-ONSAiWSA 2007/3/61, w której stwierdzono, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek złożony w trybie art. 127 § 3 zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 5 ustawy k.p.a. W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania jest wydanie decyzji ostatecznej przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. Jak już wskazano wcześniej sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Wobec tego wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji ZUS - w imieniu, którego posiadając stosowne upoważnienie, działał określony pracownik ZUS. Zaskarżona decyzja podpisana została przez pracownika podlegającego wyłączeniu. Uchylenie decyzji nastąpiło więc wyłącznie z przyczyn proceduralnych i nie oznacza, że wniosek skarżącego o umorzenie należności uznano za zasadny bądź niezasadny. Kwestia ta stanie się przedmiotem ponownej kompleksowej oceny organu, który winien uwzględnić pogląd Sądu co do naruszenia omówionych powyżej przepisów formalnych. Zakład winien ustalić także, czy stan faktyczny ustalony w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym nie uległ istotnej zmianie tj. wyjaśnić czy w sprawie - już po wydaniu zaskarżonej decyzji - nie wystąpiły okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3 - dające podstawę do rozważenia możliwości umorzenia wnioskowanych przez skarżącego należności. Zasady prowadzenia postępowania odwoławczego wymagają przy tym nie tylko dokonania kontroli postępowania organu pierwszej instancji (Zakładu), ale też ustosunkowania się do wszystkich ewentualnie podnoszonych przez stronę okoliczności i zarzutów dotyczących istoty sprawy. Podsumowując, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił tę decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.