V SA/Wa 1992/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Beata Krajewska, , Protokolant - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Miasta G. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie: umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o wypłatę rekompensaty z tytułu utraconych dochodów; uchyla zaskarżoną decyzję. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, dalej Prezes Zarządu PFRON, pismami z dnia [...] maja 2006 r. i [...] czerwca 2006 r. poinformował Prezydenta Miasta G. o konieczności zwrotu kwoty [...] złotych wraz z odsetkami z powodu niezłożenia wniosku o wypłatę rekompensaty z tytułu utraconych dochodów w terminie określonym w § 3 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 166, poz. 1616 ze zm.) tj. do dnia 25 marca roku następującego po roku podatkowym. Wymienione pisma Prezes Zarządu PFRON wystosował na podstawie § 5 powyższego rozporządzenia, zgodnie z którym gmina, która złoży wniosek w terminie określonym w § 3 ust. 1 pkt 1, a nie złoży wniosku w terminie określonym w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, zwraca otrzymaną kwotę rekompensującą dochody utracone z tytułu zwolnień wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych na rachunek Funduszu w terminie do dnia 31 maja roku następującego po roku podatkowym. W odpowiedzi Prezydent Miasta G. w piśmie z dnia [...] lipca 2006 r. wniósł na podstawie art. 58 kodeksu postępowania administracyjnego o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wypłatę rekompensaty z tytułu utraconych dochodów. Wniosek organu nie został uwzględniony i Prezydent Zarządu PFRON decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. umorzył postępowanie w tej sprawie z uwagi na jej bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że termin do składania wniosków o przekazanie rekompensaty z tytułu utraconych dochodów, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu. Po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta G. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. uchylił decyzję wydaną w I instancji z powodu uchybień proceduralnych, jednakże podzielił pogląd organu I instancji odnoszący się do charakteru prawnego terminu do złożenia wspomnianego wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miasto G. zarzuciło decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej naruszenie art. 7, 58 i 59 k.p.a. przez błędne przyjęcie, iż terminy składania wniosków o wypłatę rekompensaty z tytułu utraconych dochodów przewidziane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 sierpnia 2003 r. są terminami materialnoprawnym skutkującymi wygaśnięciem prawa do rekompensaty. Rozwijając zarzuty w uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w jego ocenie terminy przewidziane w ww. rozporządzeniu mają charakter instrukcyjny. Stąd oba orzekające w sprawie organy przyjmując, że w sprawie o przywrócenie terminu winna zostać wydana decyzja, a nie postanowienie, w którym organ odwoławczy postanawia o przywróceniu lub odmowie przywrócenia terminu naruszyły procedurę określoną w art. 59 k.p.a. Ponadto według skarżącego dokonana przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej wykładnia przepisu §5 w związku z §3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2003 r. prowadzi w konsekwencji do wniosku, iż ww. rozporządzenie jest niezgodne z art. 47 ust. 7 i art. 31 ust. 1 oraz art. 46a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 1997 r. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.) i tym samym niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przez to, że zostało wydane z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Zdaniem skarżącego według art. 47 ust. 7 ww. ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. powierzono Ministrowi tylko określenie "szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej ze środków Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych". W pojęciu tym nie mieści się wydawanie regulacji o materialnoprawnym charakterze, a za taką trzeba uznać regulację wyznaczającą termin materialnoprawny, prowadzący do utraty ustawowo i konstytucyjnie zagwarantowanych dochodów własnych gminy. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2007 r. sygn. akt VSA/Wa 1342/07 oddalił skargę Miasta G. Sąd stwierdził, że regulacja art. 58 k.p.a. nie obejmuje terminów prawa materialnego a do których niewątpliwie należy termin określony w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Konsekwencją uchybienia temu terminowi jest bowiem wygaśniecie możliwości dochodzenia lub realizacji określonego uprawnienia. W skardze kasacyjnej Miasto G. wniosło o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) , dalej p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 166, poz. 1616 ze zm.) polegające na przyjęciu, że termin określony w powyższym przepisie jest terminem prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu w trybie art. 58 k.p.a. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 113 § 1 w zw. z art. 124 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) poprzez nieustalenie zgodności przepisów § 5 w zw. z § 3 ust.1 pkt 2 rozporządzenia, art. 47 ust. 7 i art. 31 ust. 1 oraz art. 46 a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) z art. 91 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Rada Miasta G. podjęła uchwałę z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności § 5 w związku z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 166, poz. 1616 ze zm.) z art. 47 ust. 7 i art. 31 ust. 1 oraz art. 46 a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych i z art. 91 ust.1 Konstytucji RP. W związku z faktem, że postępowanie z powyższego wniosku o sygn. akt [...] zostało wszczęte przed Trybunałem Konstytucyjnym, skarżący pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o zawieszenie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 września 2008 r. o sygn. akt II GSK 336/08 na podstawie art. 125 §1 pkt 1 p.p.s.a. zawiesił postępowanie w sprawie do czasu zakończenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. W dniu [...] kwietnia 2009 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok o sygn. akt [...] w którym uznał, brak zgodności § 5 ust. 1 wspominanego rozporządzenia z art. 47 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji osób niepełnosprawnych a przez to niezgodność z art. 92 ust.1 Konstytucji RP. W związku z powyższym Miasto G. pismem z dnia [...] maja 2009 r. złożyło wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i rozpoznanie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 września 2009 r. Sygn. akt II GSK 486/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Sąd II Instancji za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 92 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z § 5 i § 3 ust.1 pkt.2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2004, Nr 166; poz. 1616 ze zm.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie uzasadnił jakie przesłanki zdecydowały o uznaniu zgodności przepisów § 5 ust.1 i § 3 ust.1 pkt.2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 29 sierpnia 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z art.47 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. 1997 r. Nr 123, poz.776 ze zm.) oraz art.92 ust.1 Konstytucji RP. Okoliczność ta miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż podstawę prawną rozstrzygnięcia organu administracji publicznej stanowiły wskazane wyżej przepisy rozporządzenia wykonawczego. Wskazane wyżej uchybienie czyni zasadnym zarzut skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że kwestia zgodności wymienionych wyżej przepisów rozporządzenia wykonawczego z treścią wskazanego wyżej przepisu ustawy oraz Konstytucji RP była przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego. Po rozpoznaniu wniosku Rady Miasta G., wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2009 r., wydanym w sprawie sygnatura akt [...], Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 5 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 29 sierpnia 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest niezgodny z art. 47 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a przez to jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "Zakwestionowane przez wnioskodawcę postanowienie rozporządzenia sprowadza się do ustanowienia materialnoprawnego terminu, nieprzewidzianego ustawą rehabilitacyjną, którego dochowanie - czyli złożenie przed jego upływem wniosku "rozliczeniowego"- jest nieprzewidzianym przez ustawodawcę warunkiem uzyskania rekompensaty. Nie sposób nie dostrzec, że ani art. 47, ani też inne przepisy ustawy rehabilitacyjnej nie określają żadnych szczególnych czy też dodatkowych przesłanek, których spełnienie byłoby warunkiem otrzymania przez gminę dotacji celowej. Z ustawy rehabilitacyjnej wynika jasno, że jedynym takim warunkiem jest sam fakt utraty przez gminę dochodów, wykazany przez nią w stosownym wniosku." Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Sąd I instancji winien ocenić czy stanowisko organów administracji publicznej zawarte w rozstrzygnięciach obu instancji zasługuje na aprobatę przy uwzględnieniu stanowiska wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku, mając na uwadze także treść uzasadnienia tegoż wyroku oraz winien dokonać analizy zgodności treści § 3 ust.1 pkt.2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 29 sierpnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z art.47 ust.7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Zdaniem Sądu II instancji okoliczność ta jest o tyle istotna, gdyż organ odwoławczy zawarł w treści swego uzasadnienia jednoznaczne stanowisko w zakresie wykładni § 3 ust.1 pkt.2 ww. rozporządzenia uznając tym samym opisane rozwiązanie za zgodne z treścią ustawowej delegacji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym strony pozostały przy dotychczasowym stanowisku w sprawie. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W oparciu o treść art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II GSK 486/09 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej Miasta G. Badając zaskarżoną decyzję we wskazanym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że stosownie do treści art.178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, że sędziowie zachowują uprawnienie do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami, przy okazji rozpatrywania konkretnych spraw. Natomiast powinność odmowy zastosowania niezgodnego z ustawą podustawowego przepisu normatywnego wynika z nałożonego na sędziego obowiązku stosowania ustaw. Niewątpliwie w orzecznictwie dominuje pogląd, iż w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa. Pamiętać jednak należy, że sądy administracyjne badając zgodność podustawowych aktów prawnych z ustawą i Konstytucją oraz stwierdziwszy taką niezgodność obowiązane są do odmowy zastosowania w sprawie takiego aktu wykonawczego (vide wyrok SN z 26.09.2007 III KK 206/07 niepublikowany, wyrok NSA z 2.02.2007 I OSK 414/06 niepublikowany, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16.01.2006 I OSK 5/05). Podkreślić należy, że kwestia zgodności przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 29 sierpnia 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z treścią art.47 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. 1997 r. Nr 123, poz.776 ze zm.) oraz Konstytucji RP była przedmiotem analizy Trybunału Konstytucyjnego. Po rozpoznaniu wniosku Rady Miasta G., wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2009 r., wydanym w sprawie sygnatura akt [...], Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 5 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 29 sierpnia 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest niezgodny z art. 47 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, a przez to jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "Zakwestionowane przez wnioskodawcę postanowienie rozporządzenia sprowadza się do ustanowienia materialnoprawnego terminu, nieprzewidzianego ustawą rehabilitacyjną, którego dochowanie - czyli złożenie przed jego upływem wniosku "rozliczeniowego"- jest nieprzewidzianym przez ustawodawcę warunkiem uzyskania rekompensaty. Nie sposób nie dostrzec, że ani art. 47, ani też inne przepisy ustawy rehabilitacyjnej nie określają żadnych szczególnych czy też dodatkowych przesłanek, których spełnienie byłoby warunkiem otrzymania przez gminę dotacji celowej. Z ustawy rehabilitacyjnej wynika jasno, że jedynym takim warunkiem jest sam fakt utraty przez gminę dochodów, wykazany przez nią w stosownym wniosku." Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stoi na stanowisku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego albowiem organ odwoławczy zawarł w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznaczne stanowisko w zakresie wykładni § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 29 sierpnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uznając tym samym opisane rozwiązanie za zgodne z treścią ustawowej delegacji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną. Z podanych przyczyn, Sąd uznając, że w toku niniejszego postępowania doszło do naruszenia prawa materialnego na podstawie art. 145 §1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję.