V SA/Wa 2020/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant spec. - Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy S. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz Miasta i Gminy S. kwotę [...] zł (słownie [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej przez Miasto i Gminę S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Finansów z dnia ... lipca 2013r. nr ... utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia ... stycznia 2013r. nr ..., określającą kwoty podlegające zwrotowi przez Miasto i Gminę S. do budżetu państwa, stanowiące część dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości w roku budżetowym 2010. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym; W związku z powodzią, jaka miała miejsce w województwie małopolskim w maju i czerwcu 2010 roku, Minister Finansów na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Wojewody Małopolskiego przyznał środki z rezerwy celowej budżetu państwa dla poszkodowanych gmin z terenu województwa małopolskiego na realizację zadań związanych z usuwaniem skutków klęsk żywiołowych, m.in. w zakresie pomocy doraźnej poszkodowanym oraz w zakresie remontów lub odbudowy uszkodzonych i zniszczonych obiektów budowlanych. Powyższe środki miały charakter dotacji celowych na przyznanie i wypłacenie zasiłków celowych w ramach realizacji przez gminę zadań z zakresu administracji rządowej. W związku z powyższym zwiększono plan dotacji celowej dla Gminy i Miasta S na wypłacenie, na podstawie art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013r. poz.182), zasiłków celowych osobom poszkodowanym w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych we wskazanym okresie o kwotę ... zł w dziale 852 - Pomoc społeczna, rozdziale 85278 - Usuwanie skutków klęsk żywiołowych, § 2010. Jednocześnie plan zmniejszono o kwotę ... zł, co wynikało z konieczności zabezpieczenia środków finansowych na wypłatę zasiłków celowych dla rodzin poszkodowanych w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych w jednostkach samorządu terytorialnego. W okresie od maja do grudnia 2010 roku Gmina S. otrzymała środki w wysokości ... zł na przyznawanie i wypłacanie zasiłków celowych osobom poszkodowanym w wyniku powodzi. Na wypłatę ww. zasiłków celowych wykorzystano środki dotacji celowych pochodzących z budżetu państwa w łącznej wysokości ... zł. Kwota niewykorzystana (... zł) została zwrócona na rachunek Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez Urząd Wojewódzki w Krakowie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przyznania zasiłków celowych w 27 kontrolowanych przypadkach (kontroli poddano dokumentację przyznania dotacji ... osobom). W związku z powyższym oraz w związku ze stwierdzeniem braku dokonania zwrotu w prawidłowej wysokości części kwoty dotacji celowych otrzymanych z budżetu państwa w 2010 r. na wypłatę zasiłków celowych, na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, postanowieniem z dnia ... września 2011r. nr ..., Wojewoda Małopolski wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu przez Gminę części dotacji celowych otrzymanych z budżetu państwa w roku 2010 w celu przyznania i wypłaty zasiłków celowych osobom poszkodowanym w wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, które wystąpiły w okresie maj-czerwiec 2010r. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Wojewoda Małopolski wydał decyzję nr ... z dnia ... stycznia 2013r., na mocy której określił kwoty dotacji podlegającej zwrotowi przez Gminę S. do budżetu państwa. Decyzja zawiera rozstrzygnięcie w stosunku do 8 przypadków przyznania zasiłków celowych, w których stwierdzono nieprawidłowości. Organ I instancji podał stan faktyczny każdego z powyższych przypadków, wskazując kwoty dotacji podlegające zwrotowi. W każdym z przytoczonych przypadków organ wskazał na fakt zaistnienia po stronie wnioskodawcy, strat i szkód w wyniku i w związku z powodzią, podnosząc jednakże zarzut, iż z uwagi na okoliczności związane z miejscem czasowego pobytu wnioskodawców poza miejscem wskazanym we wniosku jako miejsce stałego zamieszkania, kwoty wykorzystanej dotacji były wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Miasto i Gmina S. złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o umorzenie w całości postępowania wszczętego w sprawie. Decyzji zarzucono naruszenie: art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych poprzez niezasadne, zdaniem Gminy, przyjęcie, że kwota dotacji podlegająca zwrotowi przez Miasto i Gminę S., wskazana w zaskarżonej decyzji, podlega zwrotowi, jako dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. (tj. z 2009 r. Dz. U. Nr 175 poz. 1362 z późn. zm.) o pomocy społecznej w związku z art. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 2010 r., o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (dz. U. z dnia 9 lipca 2010 r.) poprzez jego błędne przyjęcie, że w sprawach dotyczących pomocy celowej nie mają zastosowania regulacje przewidziane w ustawie z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z maja i czerwca 2010 r., i w konsekwencji przyjęcie, iż właściwość miejscową organu określa art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, podczas, gdy w tych sprawach właściwość organu należy określić według zasad ogólnych k.p.a. tj. miejsca w którym wystąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267, dalej "k.p.a."), tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej przez przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawę do określenia obowiązku zwrotu dotacji, pomimo określania różnych kwot tego zwrotu przez organ, w postępowaniu oraz w zaskarżonej decyzji, art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie dowodów znajdujących się w aktach prowadzonego postępowania, pozwalających na ustalenie bez żadnych wątpliwości, iż udzielona dotacja została wykorzystana w całości zgodnie z przeznaczeniem. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Finansów decyzją nr ... z dnia ... lipca 2013r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Minister Finansów powołał przepisy ustawy o finansach publicznych regulujące kwestie pobrania i zwrotu dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem. Organ wskazał również na przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące przyznawania i wypłacania zasiłków celowych na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową lub ekologiczną. Wyjaśnił, że powyższa kwestia należy do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej realizowanych przez gminę i nie ma dowolności w ustalaniu kryteriów przyznania zasiłków celowych. W ocenie Ministra Finansów, Wojewoda Małopolski prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. W sposób prawidłowy też określił wysokość kwot przypadających do zwrotu. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, iż Wojewoda Małopolski nie naruszył przepisów prawa a zaskarżona decyzja jest prawidłowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Gmina wniosła o uchylenie decyzji Ministra Finansów i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Podniosła następujące zarzuty: 1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 169 ust.1 pkt 1, ustawy o finansach publicznych poprzez niezasadne przyjęcie, że kwota dotacji podlegająca zwrotowi przez Miasto i Gminę S., wskazana w zaskarżonej decyzji, podlega zwrotowi, jako dotacja wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, - art.40 ust.2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez niezasadne uznanie, iż nie został osiągnięty cel pomocy doraźnej wskazany w art.40 ust.2 tej ustawy, tj. przeznaczenie zasiłku celowego na konkretny cel – stratę w wyniku klęski żywiołowej, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę 2) rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 7 k.p.a., tj. naruszenie zasady prawdy obiektywnej przez przyjęcie, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawę do określenia obowiązku zwrotu dotacji, pomimo bezspornego wykazania przez Gminę, iż zasiłek celowy został wykorzystany na konkretny cel – stratę doznaną w wyniku powodzi, szczegółowo wykazaną w każdym przypadku, - art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie dowodów znajdujących się w aktach prowadzonego postępowania, pozwalających na ustalenie bez żadnych wątpliwości, że udzielona dotacja została wykorzystana w całości zgodnie z przeznaczeniem. Rozwijając motywy skargi skarżąca Gmina podniosła, że organ dokonując ustaleń faktycznych, na których oparł rozstrzygnięcie, dokonał tego w sposób formalistyczny. Zdaniem skarżącej, zebrane w trakcie rozpatrywania wniosków o pomoc, protokoły, wywiady i inne dokumenty, dały pewność, że pomoc w formie zasiłków celowych była przyznawana zgodnie z zamierzonym celem. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych- Dz.U.2002.153.1269. Wyeliminować z obrotu prawnego można jedynie rozstrzygnięcie naruszające prawo w sposób, o jakim mowa w art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 - 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 j.t.), dalej ,,ustawa p.p.s.a." Nadto, zgodnie z art. 134 ustawy p.p.s.a., Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w tak zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sprawa dotyczy zwrotu do budżetu państwa dotacji celowej wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem ( art. 169 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych ).. Dotacja ta została przyznana w celu wypłaty zasiłków na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ). Należy przede wszystkim podkreślić, że przepis ten normuje szczególne zasady przyznania zasiłku celowego. Zasiłek ten, w wyjątkowych przypadkach, mogą otrzymać osoby lub rodziny przekraczające wymienione w ustawie kryteria dochodowe, jeśli poniosły one stratę w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Świadczenie to jest niezależne od dochodów poszkodowanych osób i rodzin i może być przyznane bezzwrotnie. Ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono swobodnej ocenie organu. Specjalne zasady przyznawania zasiłku celowego zostały uzależnione od zdarzeń zewnętrznych, powodujących nagłe i niespodziewane straty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 sierpnia 2005 r. (I SA/Wa 1298/04, LEX, nr 191791), podkreślił, że zasiłek celowy przyznany na podstawie art. 40 ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel - stratę, która musi być szczegółowo wykazana przez wnioskodawcę . W literaturze i orzecznictwie nie jest kwestionowane to, że powódź jest zjawiskiem zaliczanym do klęsk żywiołowych. W niniejszej sprawie, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, jest okolicznością bezsporną, że wszystkie osoby, którym Skarżąca przyznała pomoc w formie zasiłków celowych, poniosły straty w następstwie powodzi, która miała miejsce w 2010 r. Spełniły one zatem normatywne kryteria do otrzymania wnioskowanego przez siebie świadczenia. Należy przy tym zaznaczyć, że decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, co oznacza przyznanie organowi administracji publicznej pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego musi jednak mieścić się w granicach zakreślonych w art. 7 k.p.a.. Organ administracji publicznej podejmuje bowiem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2012 r. (I OSK 2213/11), przyznany organowi luz decyzyjny może być również częściowo determinowany już w samej treści przepisu upoważniającego organ do działania na zasadzie uznania administracyjnego. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem ustawodawca, w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, wskazał na "poniesienie straty", jako kryterium przyznania zasiłku celowego. Obliguje to organ pomocowy każdorazowo do oceny, czy rzeczywiście strona poniosła straty w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej oraz jaka jest ich skala. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, iż Skarżąca właściwie przyjęła kryterium poniesienia strat w wyniku klęski spowodowanej powodzią przyznając pomoc doraźną w postaci dotacji celowej właścicielom budynków, które zostały zniszczone w wyniku powodzi. Błędne natomiast jest stanowisko organów, iż osoby dotknięte klęską powodzi nie mogły być beneficjentami zasiłków celowych, ponieważ nie zamieszkiwały w uszkodzonych powodzią budynkach. Powyższe stanowisko organów nie jest uzasadnione, przepis art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej nie odnosi się bowiem do zaspokojenia "niezbędnych potrzeb życiowych", w tym również potrzeb mieszkaniowych (tak jak to czyni art. 39 cyt. ustawy), lecz uzależnia przyznanie zasiłku wyłącznie od wystąpienia strat spowodowanych m.in. klęską żywiołową. Przyjęte przez organy obu instancji kryterium zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nie jest przesłanką przyznawania zasiłku celowego w oparciu o art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, a okoliczność, iż wnioskodawca w pewnym zakresie ma zaspokojone swoje potrzeby mieszkaniowe, nie może stanowić samodzielnej podstawy odmowy przyznania tego świadczenia. W przepisie tym chodzi bowiem przede wszystkim o straty w majątku wnioskodawcy, spowodowane siłą wyższą (klęską żywiołową czy ekologiczną), nie zaś o zaspokojenie jego potrzeb mieszkaniowych. Powyższe potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 29 grudnia 2011 r. (II SA/Lu 960/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził m.in., że kryterium zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych nie jest wyłączną przesłanką przyznawania zasiłku celowego w oparciu o art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej i nie może stanowić bezwzględnie samodzielnej podstawy odmowy przyznania tego świadczenia. Podkreślić należy, że w każdym z zakwestionowanych przypadków w zniszczonych na skutek powodzi budynkach zamieszkiwali członkowie rodziny wnioskodawców, którzy zostali pozbawieni domu (lokalu), w którym koncentrowało się ich życie i nie posiadali tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, w którym mogliby zamieszkać na czas usuwania skutków powodzi. Przeznaczenie zatem przez Skarżącą zasiłków celowych na odbudowę zajmowanych przez te osoby budynków odpowiadało ustawowemu celowi pomocy społecznej, polegającemu na pomocy osobom i rodzinom w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej) oraz leżało w interesie tych osób i w szeroko rozumianym interesie społecznym. Odnosząc się do kwestii właściwości miejscowej gminy w przypadku wniosków dotyczących pomocy w związku z usuwaniem skutków powodzi, należy stwierdzić, iż stanowisko organów powołujące się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej bez odniesienia się do art. 35 ustawy z 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz.U. Nr 123, poz. 835 ze zm.) jest błędne. W sprawach z zakresu pomocy społecznej związanych z usuwaniem skutków powodzi, jaka miała miejsce w 2010 r., właściwym do rozpoznania wniosku jest gmina, miejscowość, na terenie której skutki takie wystąpiły. Wyłącznie bowiem gminy i miejscowości, na terenie których wystąpiła powódź i które są wymienione w przepisach wydanych stosownie do dyspozycji art. 2 ustawy z 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz.U. Nr 123, poz. 835), otrzymują środki przeznaczone na określony cel, tj. na likwidację skutków powodzi, jaka miała miejsce w maju i czerwcu 2010 r., i są uprawnione do dysponowania tymi środkami. Nie do zaakceptowania jest w tym przypadku interpretacja, że o właściwości organu do załatwiania spraw związanych z usuwaniem skutków powodzi przesądza, stosownie do przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o taką pomoc. Mogłaby ona prowadzić do takiej sytuacji, że o wydatkowaniu środków gminy, na terenie której wystąpiła powódź, decyduje zupełne inna gmina, nie posiadająca w swoim budżecie środków przeznaczonych na ten cel (tak przyjął m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 17 lutego 2011 r., II SA/Ke 22/11, Legalis). Kwestia właściwości organu w tego typu sprawach wymaga zatem rozważenia nie tylko w kontekście przepisów zawartych w ustawie o pomocy społecznej, ale przede wszystkim należy mieć na względzie regulacje zawarte w ustawie specjalnej z dnia 24 czerwca 2010 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. (Dz.U. Nr 123, poz. 835). Nie ulega bowiem wątpliwości, że intencją powołanej ustawy jest uproszczenie, a w konsekwencji i przyspieszenie postępowania w sprawach związanych z usuwaniem skutków powodzi. Reasumując, stanowisko organów w niniejszej sprawie, jakoby przesłanką przyznania zasiłku celowego z art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej było wystąpienie strat jedynie w miejscu zamieszkania osoby ubiegającej się o zasiłek, jest błędne i kłóci się z zasadami i celami ustawy o pomocy społecznej a także z przepisami ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi z 2010 r. Przeciwko takiemu stanowisku przemawia m.in. wykładnia językowa, celowościowa i systemowa przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 40 w zw. z art. 2, 3 i 7 ustawy o pomocy społecznej. Skoro pomoc społeczna jako instytucja polityki społecznej Państwa ma umożliwić osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, w jakich się znalazły, których nie są w stanic pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ustawy) oraz pomoc ta wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, to ograniczenie pomocy w formie zasiłku celowego z art. 40 ustawy tylko do strat w budynkach mieszkalnych lub lokalach mieszkalnych zajmowanych przez osoby ubiegające się o przyznanie zasiłku, prowadziłoby do nieuzasadnionego zawężenia realizacji celów ustawowych (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 16 lutego 2011 r., III SA/Kr 1312/10). Ponadto w treści hipotezy normy prawnej, zawartej w art. 40 ustawy o pomocy społecznej, ustawodawca nie zawarł pojęcia budynku lub lokalu mieszkalnego, lecz jest mowa o stracie poniesionej w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Już z samego językowego znaczenia wynika, że strata obejmuje wszelkie składniki majątkowe, a nie tylko budynek mieszkalny. Dlatego też odwoływanie się do wytycznych wewnętrznych, nic będących źródłem powszechnie obowiązującego prawa, w których mowa jest o budynkach i lokalach mieszkalnych, jest niedopuszczalne także i z tego powodu, że: 1) prowadzi to do uzupełnienia przesłanek ustawowych, 2) prowadzi to do zaprzeczenia zasad i celów ustaw)'. Nadto, przeciwko takiemu zawężeniu przemawia nie tylko interes indywidualny, ale i społeczny. Wolą ustawodawcy jest udzielenie adekwatnej pomocy tym, którzy przy zastosowaniu pewnych kryteriów, w wyniku określonych zjawisk, zostali pozbawieni środków do egzystencji. Przemawia za tym także ich indywidualny interes. Zasiłek celowy z art. 40 ustawy o pomocy społecznej może być więc przyznany osobom lub rodzinom, które w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej, znalazły się w takiej sytuacji, że poniosły straty obejmujące wszelkie szkody w substancji majątkowej ich własności, których negatywnych skutków nie są w stanie przezwyciężyć własnymi możliwościami i przy wykorzystaniu swoich uprawnień. Tylko taka wykładnia tego przepisu nie będzie sprzeczna z zasadami i celami ustawy o pomocy społecznej, a co za tym idzie, prawidłowa. Skoro organy w rozpatrywanej sprawie nie doszły do tego rodzaju konstatacji w wyniku wykładni stosownych przepisów ustawy o pomocy społecznej, to doszło do naruszenia przez nie przepisów prawa materialnego tj. art. 2, 3, 7 oraz 40 ustawy o pomocy społecznej w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie stanowisko organów, iż pomoc należna jest jedynie osobom, które faktycznie zamieszkują w budynkach uszkodzonych w wyniku powodzi, nie znajduje oparcia w przepisach ustawowych, a jedynie w interpretowanych wybiórczo wytycznych Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie w sprawie procedury przyznawania dotacji celowych (pismo z 1.06.201C r., nr PS.II.9016-32-1 -10 oraz pismo uzupełniające z dnia 18.06.2010 r.). Takie działanie organów administracji, jest działaniem niezgodnym z zasadą praworządności. Zgodnie bowiem z art. 6 k.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że działają one na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, a więc: Konstytucji RP, ustaw, ratyfikowanej umowy międzynarodowej, rozporządzenia z mocą ustawy, rozporządzenia i aktów praw miejscowego. Powyższy katalog źródeł prawa powszechnie obowiązującego jest zamknięty, co oznacza, że wszelkie inne akty prawne nie mogą stanowić podstawy prawnej skierowanej do obywatela decyzji administracyjnej. Nie ulega zatem wątpliwości, że akty wewnętrzne tego rodzaju jak: wytyczne, okólniki i instrukcje czy polecenia służbowe, nie są powszechnymi źródłami prawa w hierarchii konstytucyjnych źródeł prawa i w związku z tym nie mogą stanowić samoistnej podstawy prawnej wydawanych decyzji administracyjnych obowiązujących na zewnątrz. W żadnym wypadku akt prawny tej rangi nie może zmienić ani określonych ustawą praw i obowiązków obywateli, ani też podstawowego trybu postępowania administracyjnego w akcie ustawowym, jakim jest Kodeks postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1982 r., II SA 532/82, OSPiKA 1983). Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję zaś o jej niewykonywaniu orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania zasądzono w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.