V SA/Wa 2039/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi P. ... Sp. jawna w P. na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia ... września 2017 r. nr ... w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania; oddala skargę. Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi [...] spółka jawna (dalej: Skarżąca, Strona lub Spółka) jest postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z [...] września 2017 r., znak: [...], utrzymujące w mocy własne postanowienie z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję NCBiR z [...] maja 2015 r. określającą Stronie zobowiązanie do zwrotu środków w wysokości 2.911.113,12 zł wraz z odsetkami. Kontrolowane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (dalej: NCBiR") [...] maja 2015 r. wydało na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885, ze zm.) decyzję nr [...] określającą Stronie zobowiązanie do zwrotu środków w wysokości 2.911.113,12 zł, pochodzących z umowy o dofinansowanie projektu pn. "Zwiększenie konkurencyjności Spółki PETROTEX poprzez badania przemysłowe i rozwojowe" wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia ich zwrotu. Następnie, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Stronę, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] października 2015 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję NCBiR. Spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju. Ponieważ Skarżąca nie uiściła wpisu sądowego, uchybiła wymogowi formalnemu do skutecznego wniesienia skargi. W tej sytuacji WSA w Warszawie aktualnie prawomocnym postanowieniem z 19 lutego 2016 r. (sygn. akt. V SA/Wa 4835/15) odrzucił skargę. Tym samym decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2015 r. określająca - po rozpatrzeniu odwołania Strony - zobowiązanie do zwrotu środków stała się ostateczna. Pismem z [...] kwietnia 2017 r. Skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z [...] października 2015 r., znak: [...]. Jako podstawę prawną wniosku Spółka wskazała art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W jej ocenie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zdaniem Strony taką okolicznością było udostępnienie [...] marca 2017 roku jej pełnomocnikowi analizy sporządzonej przez [...] sp. z o.o., której pełna treść nie była jej znana, a która to opinia nie stanowiła dowodu w postępowaniu prowadzonym przez NCBiR pomimo tego, że organ oparł się na tej analizie dokonują korekty finansowej projektu. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. odmówił wznowienia postępowania wskazując, że wniosek z [...] kwietnia 2017 r. o wznowienie postępowania został wniesiony przez Stronę z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., ponieważ treść przedmiotowej analizy była znana Stronie co najmniej od 19 grudnia 2014 r. Zażaleniem z 5 lipca 2017 r. Spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, żądając uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie od Ministra na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonym obecnie postanowieniem z [...] września 2017 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] czerwca 2017 r. Minister stwierdził, że w postanowieniu z [...] czerwca 2017 r. prawidłowo przyjął, że miesięczny termin zawity do skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania określony w art. 148 § 1 k.p.a. nie został przez Stronę zachowany. Organ wyjaśnił, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zdaniem Ministra Skarżąca posiadała wiedzę o przedmiotowej analizie znacznie wcześniej niż od [...] marca 2017 r., na co wskazała sama we wniosku z [...] kwietnia 2017 r. o wznowieniu postępowania pisząc, że: "Wnioskodawca dowiedział się o tejże ekspertyzie w czasie przeprowadzonej kontroli w przedmiotowej sprawie z urzędu skarbowego". Zaznaczył, że postępowanie podatkowe zostało wszczęte [...] marca 2014 roku, a analiza została dopuszczona jako dowód w postepowaniu, które zostało zakończone wydaniem przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] decyzji z [...] grudnia 2014 r. Organ wskazał, że gdyby przyjąć, że jest to nowa okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to wniosek o wznowienie postępowania wniesiony został z wyraźnym przekroczeniem terminu przewidzianego na skuteczne dokonanie tej czynności. Zdaniem organu nie ma przy tym znaczenia, czy Skarżąca w toku postępowania podatkowego zapoznała się z treścią wskazywanego dokumentu. Istotne jest natomiast, że miała wiedzę o jego istnieniu i miała możliwość podniesienia tej kwestii w prowadzonym ówcześnie a obecnie kwestionowanym postępowaniu przed NCBiR i Ministrem Infrastruktury i Rozwoju. Minister wskazał, że nietrafne jest twierdzenie Skarżącej, zgodnie z którym organ uznał, że wiedza strony o istnieniu analizy [...] sp. z o.o. jest tożsama ze znajomością jej treści. Wskazał, że Spółka nie tylko wiedziała o istnieniu przedmiotowej analizy, ale również była świadomy jej treści. Wynika to wprost z wypowiedzi jej pełnomocnika w piśmie z [...] grudnia 2014 r., w którym wprost stwierdził: "mając na względzie konieczność dalszej realizacji Projektu [...], która została wstrzymana m.in. z powodu kontroli podatkowych oraz potrzeby wyceny projektu, Spółka nie ma zastrzeżeń do wyceny dokonanej przez audytora i przyjętej przez Narodowe Centrum Badań i Rozwoju". Zdaniem organu Skarżąca uznając analizę [...] sp. z o.o. za istotną w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, mogła wnioskować o dopuszczenie jej jako dowodu na etapie prowadzonego postępowania, zarówno w I, jak i w II instancji. Biorąc pod uwagę fakt, że Spółka nie wnosiła o dołączenie przedmiotowej ekspertyzy do akt sprawy, jej stanowisko było tożsame ze stanowiskiem organów obu instancji, które także nie uznały za konieczne włączania tego dokumentu do akt jako dowodu. Nie został on uznany za kluczowy i istotny w sprawie zakończonej decyzją w przedmiocie zwrotu środków wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Spółka wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na to postanowienie. Zarzuciła organowi: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie: a) art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Ministra Rozwoju i Finansów odmawiającego wznowienia przedmiotowego postępowania w sytuacji, w której zostało ono zakończone decyzją ostateczną, a na jaw wyszły istotne dla sprawy nowe okoliczności oraz dowody; b) art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ, iż termin na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania upłynął Stronie w dniu [...] stycznia 2015 r., podczas gdy wówczas postępowanie było w toku i sprawa nie została w związku z tym zakończona jeszcze decyzją, a także poprzez pominięcie przez organ, że wniosek o wznowienie można złożyć jedynie w sprawie, która została zakończona ostateczną decyzją; - w tym aspekcie na sprzeczność w argumentacji organu wskazuje nawet treść postanowienia z [...] czerwca 2017 r., gdzie organ "odmawia wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2015 r.. znak: [...]" - organ wskazuje tutaj datę rozstrzygnięcia, które zapadło po rzekomym terminie na złożenie wniosku o wznowienie postępowania; c) art. 148 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że wniosek o wznowienie postępowania z [...] kwietnia 2017 r. został wniesiony przez Stronę z uchybieniem terminu, podczas gdy brak jest przesłanek do postawienia takiej konkluzji (organ uznał, że wiedza Strony o istnieniu analizy [...] sp. z o.o. jest tożsama ze znajomością jej treści; organ pominął przy tym, że przesłanką wznowieniową było zapoznanie się pełnomocnika Strony z tą analizą, a nie wcześniejsza wiedza o istnieniu takiej ekspertyzy) - tym samym postawić można zarzut naruszenia art. 6 i art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz błędną ocenę okoliczności faktycznych; d) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu postanowienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności braku wyjaśnienia: z jakiego powodu Strona rzekomo nie dochowała terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania; z jakiego powodu organ nie wziął pod uwagę osobnych podstaw wznowieniowych, powołanych we wniosku; czemu wiedza Strony o analizie [...] została uznana za tożsamą z wiedzą o treści tejże analizy oraz z jakiej przyczyny organ nie rozróżnił tych okoliczności, szczególnie w świetle tego, że Strona powołała jako podstawę wznowieniową zaznajomienie się z treścią analizy; e) art. 6, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez działanie w sposób arbitralny odbierający zaufanie do władzy publicznej - w konsekwencji powyższych uchybień; W oparciu o te zarzuty Spółka wniosła o: - uchylenie w całości postanowienia Ministra Rozwoju i Finansów z [...] września 2017 r. utrzymującego w mocy postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z [...] czerwca 2017 r. oraz uchylenie w całości postanowienia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju [...] października 2015 r. decyzji znak: [...]. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. ewentualnie o: - uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu II instancji oraz w całości postanowienia organu I instancji i wznowienie postępowania, z uwagi na to, że wyszły na jaw nowe, istotne w sprawie okoliczności oraz dowody. - niezależnie od powyższego Spółka wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest nieuzasadniona. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin ten dotyczy m.in. podstawy wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. – gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że organ administracji jest obowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, gdyż wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, pomimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, które godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (zob. wyroki NSA z 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 976/06 oraz z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2043/12). Brak ustalenia okoliczności zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania jest natomiast naruszeniem, które może mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 13 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2721/13). Nie ulega wątpliwości, że ze względu na nadzwyczajny i szczególny charakter instytucji wznowienia postępowania, ustalenia organu administracji publicznej dotyczące zachowania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania muszą być jednoznaczne. Rozpoznając sprawę Sąd stwierdza, że Minister był uprawniony do uznania, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. z uwagi na złożenie przez Skarżącą wniosku o wznowienie po upływie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie, jako podstawę wznowienia postępowania, Skarżąca wskazała art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W jej opinii taką okolicznością wznowieniową było udostępnienie [...] marca 2017 roku jej pełnomocnikowi analizy sporządzonej przez [...] sp. z o.o., której pełna treść wcześniej miała nie być jej znana. W okolicznościach sprawy Minister prawidłowo stwierdził, że postępowanie nie mogło zostać wznowione z powodu uchybienia przez Stronę terminowi zawitemu przewidzianemu do skutecznego złożenia wniosku wskazanemu w art. 148 § 1 k.p.a. Ustalenia organu w tym zakresie – wbrew zarzutom skargi - są prawidłowe skoro podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że Skarżąca już w toku postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] października 2015 r. wiedziała o istnieniu tej analizy. Co więcej, powoływała się na nią wprost w swoich pismach (por. pismo pełnomocnika z [...] grudnia 2014 r.). W tej sytuacji Skarżąca miała możliwość wnioskowania o przeprowadzenie dowodu z tej opinii w już na etapie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] października 2015 r. W tej sytuacji w sposób oczywisty wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony z wyraźnym przekroczeniem terminu przewidzianego do skutecznego dokonanie tej czynności. Nie sposób przy tym zgodzić się z twierdzeniem Spółki, która w skardze utrzymuje, że nie jest istotne, że wiedziała o istnieniu tego dokumentu, ale to, że dopiero później zapoznała się z jego pełną treścią. Jak wynika z akt sprawy Skarżąca posiadała informację o istnieniu analizy, z której korzystała w toku postępowania, powołując się na nią. Obecnie nie wskazuje żadnej nowej okoliczności faktycznej istotnej dla postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] października 2015 r., która ma z tej analizy wynikać. Należy wreszcie zauważyć, że Spółka nie wskazywała w pierwotnym postępowaniu, które elementy analizy były jej znane, a które nie i jakich okoliczności faktycznych te ostatnie dotyczyły. Należy pamiętać, że wśród materiałów dowodowych wymienionych w decyzji Narodowego Centrum Badań i Rozwoju nr [...] z [...] maja 2015 r. w sprawie zwrotu środków wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, które stanowiły podstawę ustaleń faktycznych, nie wskazano analizy sporządzonej przez [...] Sp. z o.o. Tym samym dokument ten nie stanowił podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Odnosząc się do twierdzeń skargi, że wniosek o wznowienie postępowania oparty został na kolejnych okolicznościach, których organ nie poddał właściwej ocenie należy wyjaśnić, że pisma Dyrektora NCBiR z [...] kwietnia 2017 r., w którym wskazano, że analiza nie stanowiła dowodu w prowadzonych przez ten organ postępowaniach, nie sposób uznać za podstawę wznowienia. Strona miała świadomość tego, że analiza nie stanowiła dowodu w sprawie co najmniej od dnia, w którym Skarżąca zapoznała się z treścią ostatecznej decyzji z [...] października 2015 r. Z kolei decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego w [...] z [...] kwietnia 2017 r. nie można uznać za dowód istniejący w dniu wydania obecnie kwestionowanej i wcześniejszej decyzji Ministra z [...] października 2015 r.(utrzymująca decyzję NCBiR z [...] maja 2015 r.). Reasumując wobec przekroczenia przez Skarżącą spółkę terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, powinnością organu było wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Należy bowiem podkreślić, że wszczęcie w tej sytuacji postępowania wznowieniowego prowadziłoby do naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnych. Orzekając na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) Sąd nie stwierdza, by wystąpiły w niej jakiekolwiek podstawy usprawiedliwiające wznowienie postępowania. Z tych względów brak jest usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.