V SA/Wa 2056/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Protokolant specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2013 r. sprawy ze skargi P. na informację zawartą w piśmie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia ... lipca 2013 r. nr ... w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu 1. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej; 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz P. kwotę ... zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. (dalej "skarżący") złożył wniosek o dofinansowanie realizacji projektu "...". Projekt został złożony w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Priorytet V – Dobre zarządzanie, Działanie 5.5 Rozwój dialogu społecznego, Poddziałanie 5.5.2 Wzmocnienie uczestników dialogu społecznego. Pismem z dnia ... marca 2013 r., Instytucja Organizująca Konkurs (IOK) – Departament Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej poinformował skarżącego, iż wniosek uzyskał ... punkty, przy czym nie otrzymał minimum 60% punktów możliwych do uzyskania w poszczególnych punktach oceny. Ponieważ skarżący nie zgodził się z przedłożoną oceną, w dniu ... marca 2013 r. wniósł protest od negatywnej oceny projektu. Instytucja Organizująca Konkurs pismem z dnia ... kwietnia 2013 r. poinformowała, że po rozpatrzeniu zarzutów uznano, iż projekt uzyskał mniej niż 60% punktów możliwych do uzyskania w punkcie 3.2 wniosku, w związku z czym uznał, iż przedmiotowy wniosek nie powinien zostać rekomendowany do dofinansowania. Stojąc na stanowisku, że ocena merytoryczna została przeprowadzona z naruszeniem prawa, skarżący pismem z dnia ... maja 2013 r. wniósł do Instytucji Zarządzającej - Departamentu Zarządzania Europejskim Funduszem Społecznym w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego odwołanie od wyniku oceny. W uzasadnieniu argumentowała, że w punkcie 3.2 prawidłowo wskazał grupę docelową, której jest udzielane bezpośrednie wsparcie, tj. instytucję: P. oraz osoby: pracowników biura Z., które wezmą udział w szkoleniach oraz właściwie określił cel i wskaźnik realizacji dla zaplanowanych w projekcie działań o charakterze informacyjnym. Wskazano, iż wbrew stanowisku oceniających oraz I., członkowie P. (tj. firmy członkowskie) nie otrzymują bezpośredniego wsparcia w rozumieniu PO KL, dlatego ich opis w punkcie 3.2, jako grupy docelowej, byłby niewłaściwy. Wyjaśniono, iż uzasadnienie wyboru grupy docelowej wynika bezpośrednio z diagnozy zaprezentowanej w pkt 3.1 (m.in. z faktu, iż P. jest jedyną organizacją w europejskim dialogu branżowym reprezentującą wyłącznie polską branżę kosmetyczną oraz jest nowym uczestnikiem tego dialogu). Podkreślono, że potrzeby instytucji objętej wsparciem zostały szczegółowo opisane w pkt 3.1, zaś obszary zainteresowania, jeśli chodzi o zaplanowane w projekcie szkolenia, zostały wskazane bezpośrednio przez ich uczestników – źródłem pozyskania danych o skali zainteresowania są pracownicy instytucji objętej wsparciem. Pismem z dnia ... października 2012 r. skarżący otrzymał informację o pozytywnym rozpatrzenia odwołania. Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki (dalej: IZ PO KL) odnosząc się do zarzutów w zakresie kryteriów ocenianych w części 3.2 karty oceny merytorycznej (KOM) wskazała, że we wniosku wyraźnie zaznaczono, ze grupą docelową jest sama instytucja P. zrzeszająca ... przedsiębiorstw. W pkt 3.1.1 w sposób ogólny opisano także te firmy. Nie jest więc zasadna uwaga oceniającego nr 1, że nie opisano P. jako ... firm członkowskich, gdyż opis taki został we wniosku ujęty. W opinii IZ PO KL działania mające na celu poinformowanie, omówienie, prezentację kwestii merytorycznych należy traktować jako działania informacyjne. Przedstawione w projekcie formy działań są zbliżone do konferencji czy seminariów, których uczestnicy z punktu widzenia PO KL nie są traktowani jako uczestnicy projektu, nie są wiec ewidencjonowani w tabeli 3.2.1 oraz uwzględniani w Podsystemie Monitorowania Europejskiego Funduszu Społecznego. W kontekście powyższego nie można odmówić zasadności argumentacji wnioskodawcy, który stwierdza, że wsparcie w projekcie nie jest bezpośrednio skierowane do instytucji członkowskich. Wsparcie tych organizacji branżowych ma charakter informacyjny wobec tego członkowie tych organizacji otrzymują tylko wsparcie pośrednie. Członkowie grup docelowych projektów PO KL, którzy w sposób pośredni otrzymują wsparcie (np. podczas spotkań informacyjnych), nie są więc uczestnikami projektów. IZ PO KL uznała, że element edukacyjny zadania nr 5 zasugerowany przez oceniającego, w świetle celów projektu odpowiadających na założenia konkursu, uzasadnienia idei spotkań konsultacyjnych w zadaniu nr 5, a także wobec oświadczenia wnioskodawcy o informacyjnym charakterze tego zadania nie daje podstaw do zakwalifikowania zadania nr 5 jako formy wsparcia bezpośredniego dla uczestników. Tak więc ... uczestników konsultacji w nim przewidzianych nie musi być szczegółowo opisanych w ramach opisu grupy docelowej, choć umieszczenie w projekcie bliższych informacji np. na temat sposobu doboru firm uczestniczących w konsultacjach byłoby w opinii IZ PO KL wskazane. Niemniej jednak w kontekście minimalnych wymogów w zakresie opisu grupy docelowej brak informacji o ww. grupie osób nie powinien stanowić o ich niespełnieniu. Wobec pozytywnego rozpatrzenia wszystkich elementów odwołania, a także mając na uwadze liczbę i wagę zarzutów uznanych na etapie protestu IZ PO KL stwierdziła, że projekt powinien zostać skierowany do ponownej oceny we wszystkich częściach, które wymieniono zarówno w proteście, jak i w odwołaniu. Pismem z ... lipca 2013 r. wnioskodawca został poinformowany przez Dyrektora Departamentu Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, iż wniosek został skierowany do ponownej oceny merytorycznej i uzyskał ... punktu, przy czym nie otrzymał minimum 60% punktów możliwych do uzyskania w punkcie 3.2 wniosku: "G.". W związku z negatywną oceną projektu skarżący w dniu ... września 2013 r. złożyła w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie skargę na czynności związane z oceną wniosku. W ocenie skarżącego, rozpoznanie przez Departament Wdrażania Europejskiego Funduszu Społecznego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej wniosku skarżącego bez jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów przedstawionych przez MRR co do dotychczasowych zastrzeżeń oraz wskazanie nowych zastrzeżeń w ramach zakwestionowanego kryterium i nowej oceny warunków, których spełnienia dotychczas nie kwestionowano, uznać należy za naruszenie procedury odwoławczej. Skarżący wskazał, iż rola procedury odwoławczej powinno być odpowiednie zagwarantowanie praw wnioskodawców. Nie można zatem przyjąć, że prawidłowym stanem jest sytuacja, w której rozstrzygnięcie instytucji rozpatrującej odwołanie w praktyce nie ma żadnego wpływu na ostateczny wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Akty poddane kontroli sądów administracyjnych zostały wymienione w § 2 tego przepisu, natomiast § 3 stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przedmiotem niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z ... lipca 2013 r., na które skarga została wniesiona w trybie ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, z późn. zm.), dalej: "u.z.p.p.r.". Dodać należy, iż art. 37 u.z.p.p.r. stanowi, że do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Niemniej, w art. 30b u.z.p.p.r. ustawodawca nakłada na Instytucję Zarządzającą obowiązek ustanowienia, w systemie realizacji danego programu operacyjnego, procedury odwoławczej (terminu, trybu i warunków) i zakreśla ogólne ramy takiej procedury. Poddając rozstrzygnięcia właściwej instytucji kontroli sądowej, ustawodawca w art. 30c i 30d ustanowił również szczegółowy tryb wnoszenia i rozpoznawania skarg, odbiegający od ogólnego modelu, wskazując w art. 30e zakres stosowania przepisów p.p.s.a. Zaskarżone negatywne oceny projektów nakazuje traktować jak akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. Sąd może uwzględnić skargę, jeżeli stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Należy wyjaśnić, iż sprawa ta została zainicjowana wnioskiem skarżącej o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Priorytet V – Dobre zarządzanie, Działanie 5.5 Rozwój dialogu społecznego, Poddziałanie 5.5.2 Wzmocnienie uczestników dialogu społecznego. Program ten został zatwierdzony przez Komisję Europejską decyzją z dnia ... września 2007 r. nr K (2007) 4547 w sprawie przyjęcia w ramach pomocy wspólnotowej programu operacyjnego Europejskiego Funduszu Społecznego objętego celem "konwergencja" w regionach w Polsce, zmieniony decyzją z dnia 5 grudnia 2011 r. nr K (2011) 9058. Został on przygotowany na podstawie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31 lipca 2006, z późn. zm.). W zakresie regulacji krajowych dotyczących PO KL wymienić trzeba ustawę z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013, System Realizacji Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 – 2013 obowiązujący od 1 stycznia 2012 r., System Realizacji Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 – 2013 obowiązujący od 1 stycznia 2012 r. oraz Instrukcję wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007 – 2013 z dnia 1 stycznia 2012 r. Zgodnie z art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. instytucja zarządzająca lub pośrednicząca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnić przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Tak określone cele ustawowe mogą być prawidłowo zrealizowane, gdy ocena zgłoszonego projektu będzie wnikliwym badaniem wniosku z punktu widzenia spełniania wymogów ustawowych. A zatem przeprowadzona przez instytucję ocena projektu będzie mogła być uznana za zgodną z prawem, gdy będzie ona zgodna z ustalonymi przez instytucję, na podstawie w/w ustawy i w zgodzie z tą ustawą, zasadami systemu realizacji programu operacyjnego oraz treścią informacji o konkursie. W takim zatem zakresie Sąd orzekający w niniejszej sprawie uprawniony był do dokonania kontroli działalności instytucji wdrażającej, badając legalność zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu była ocena merytoryczna wniosku złożonego przez skarżący Związek. Zdaniem Sądu dokonana przez MPiPS ocena była niezgodna z prawem. W ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewidziano wymóg równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 u.z.p.p.r.). Ustawa wprowadza też wymóg zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów o dofinansowanie, co gwarantować ma udział ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę (art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r.). W ustawie tej wprowadzono także wymóg co najmniej jednego środka odwoławczego w postępowaniu o dofinansowanie projektu (art. 30b ust. 2). Ustawodawca nie wypowiedział się, co do charakteru tego środka, wskazując jedynie w art. 37, że do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie na podstawie tejże ustawy – ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych – nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w k.p.a. Podstawowym standardem każdego postępowania przed organami administracji publicznej w demokratycznym państwie jest prawo do odwołania rozumianego jako prawo domagania się weryfikacji zaskarżonego aktu lub czynności, polegającej na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, co do zasady przez inny, zwykle nadrzędny organ. Najszerzej zasadę tę formułuje przepis art. 78 Konstytucji RP, według którego każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. W orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie prawniczym nie budzi wątpliwości teza, że wymóg z art. 78 Konstytucji RP spełnia środek zaskarżenia, za pomocą którego strona może domagać się ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2010, II GSK 659/10). Standardem konstytucyjnym jest też niewątpliwie zakaz pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego w procedurze odwoławczej. Odwołując się zatem do wskazanych powyżej wymagań należy uznać, że środek odwoławczy o którym mowa w art. 30b ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, powinien te minimalne wymagania spełniać. Niezależnie więc co faktycznie napisano w konkretnym systemie realizacji programu operacyjnego na temat procedury odwoławczej, procedura ta powinna zapewnić co najmniej dwukrotne rozpatrzenie sprawy (dwukrotną ocenę projektu), przy zagwarantowaniu niepogorszenia sytuacji prawnej strony. Nawet jeżeli działanie organu odwoławczego ograniczałoby się jedynie do skontrolowania pod względem prawnym oceny projektu przeprowadzonej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, czyli do dokonania "oceny" projektu, to jest to również ocena projektu w rozumieniu art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy, będąca istotną gwarancją obiektywnego i bezstronnego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2011r., II GSK 1466/10). Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z postanowieniami Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL z dnia 1 stycznia 2012 r. w przypadku ponownej oceny merytorycznej IOK zobowiązana jest do zapoznania się z całością dokumentacji z przebiegu dotychczasowej oceny projektu oraz wynikami kolejnych etapów postępowania odwoławczego, oraz do wzięcia pod uwagę treści rozstrzygnięcia protestu, a następnie odwołania, a w szczególności, do wnikliwego przeanalizowania wskazanych przez odpowiednie instytucje rozpatrujące środki odwoławcze nieprawidłowości w przeprowadzonej ocenie. Skarżący zasadnie wywodzi zatem w powyższym kontekście, iż skoro instytucja rozpoznająca odwołanie wyraźnie wskazała zakres badania projektu tj. jego zgodności ze wszystkimi zakwestionowanymi kryteriami, to rozpoznanie przez MPiPS wniosku w sposób określony w piśmie z ... lipca 2013 r. bez jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów przedstawionych przez instytucję zarządzającą co do dotychczasowych zastrzeżeń oraz wskazanie nowych zastrzeżeń w zakresie zakwestionowanego kryterium, jak również dokonanie nowej oceny warunków, których spełnienia nie kwestionowano we wcześniejszej ocenie, uznać należy za naruszenie zasad procedury odwoławczej. Skarżący Z. trafnie wskazuje, iż w części 3.2 kart oceny merytorycznej brak jest stosownej analizy odnoszącej się do treści rozstrzygnięcia odwołania w badanym zakresie. Brak jest przy tym zarówno elementów o charakterze polemicznym ze stanowiskiem MRR, jak również uzasadnienia przyjęcia stanowiska odmiennego od instytucji zarządzającej. W części 3.2 b KOM oceniający nr 1 nie uwzględniając ani nie odnosząc się do stanowiska MRR, iż uzasadnienie wyboru grupy docelowej opisane zostało w sposób wystarczający, wskazał na brak uzasadnienia wyboru grupy docelowej w kontekście grupy docelowej bezpośredniej. Podobnie w punkcie 3.2 d oceniający nr 1, wskazując na brak informacji w kontekście potrzeb, barier i oczekiwań 3 uczestniczek projektu – odbiorczyń bezpośredniego wsparcia, nie uwzględnił w powyższym obszarze stanowiska instytucji zarządzającej, zgodnie z którym informacje wskazane przez wnioskodawcę są wiarygodne tzn. z uwagi na specyfikę wsparcia, bariery uczestnictwa nie występują, a oczekiwania i potrzeby są tożsame z obszarami szkoleniowymi, które zostały wskazane przez te osoby. Drugi z oceniających w punkcie 3.2 b stwierdzając, ze nie uzasadniono potrzeby objęcia wsparciem konkretnych osób, nie odniósł się do opinii instytucji zarządzającej, zgodnie z którą uzasadnienie wyboru grupy docelowej opisano w sposób wystarczający. Natomiast w pkt 3.2 d oceniający nr 2 wskazał na nieprecyzyjny opis źródła pozyskania danych nie wyjaśniając w żaden sposób dlaczego nie zostało w tym zakresie uwzględnione odmienne stanowisko MRR. W ocenie Sądu, dokonując ponownej oceny projektu instytucja wdrażająca była zobligowana do wyjaśnienia przyczyn, dla których nie zostało uwzględnione stanowisko MRR w zakresie rozpatrzenia odwołania w części 3.2 KOM. MPiPS ponownie rozpatrując wniosek, nie zastosował się do uregulowań zawartych w rozdziale 6.16 Procedura odwoławcza Zasad dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL. Ponownie oceniając wniosek, właściwa instytucja musi brać pod uwagę stanowisko instytucji zarządzającej. IOK zachowując autonomię w rozstrzyganiu sprawy po raz kolejny, ma ją jednak ograniczoną koniecznością szczegółowego odniesienia się do uwag i zastrzeżeń sformułowanych przez MRR, czego w sprawie niniejszej nie uczyniono. Na etapie ponownego badania sprawy wnioskodawca winien bowiem uzyskać precyzyjne wskazanie co do wyników tego etapu wraz ze szczegółowym, jednoznacznym i pisemnym ustosunkowaniem się MPiPS do stanowiska zajętego przez MRR. Nie spełnia tego warunku powołanie się w piśmie informującym o ponownej negatywnej ocenie wniosku na uwagi oceniających zawarte w KOM, bez skrupulatnego przełamania istoty stanowiska MRR. Podkreślenia wymaga, że rozstrzygnięcie MPiPS winno być należycie uzasadnione, tylko bowiem wtedy w rzeczywistości zagwarantowana zostanie realizacja ustawowych wymogów równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 u.z.p.p.r.), jak również rzetelności i bezstronności oceny projektów (art. 31 ust. 1). Zdaniem Sądu uzasadnienia oceniających zawarte w kartach oceny merytorycznej odnośnie przydzielenia określonej ilości punktów w ramach punktu 3.2 wniosku "Grupy docelowe" tych wymogów nie spełniają. Prowadzi to do wniosku, że w niniejszej sprawie ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Zdaniem Sądu organ naruszył art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 u.z.p.p.r., przewidujący równość wobec prawa poprzez nałożenie powinności uwzględniania zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, a także art. 31 ust. 1 ustawy wprowadzający wymóg rzetelności i bezstronności dokonywanej przez organ oceny projektu. Z powyższych względów na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. sąd skargę uwzględnił i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Pracy i Polityki Społecznej uznając, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.