V SA/Wa 2129/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Madalińska-Urbaniak, Protokolant st. specjalista - Małgorzata Broniarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013r. sprawy ze skargi M. S. W. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały; oddala skargę Działając na podstawie art.10 ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r., poz.594), art.47 ust.2 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010r. Nr 80, poz.528 ze zm.), art.220 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.) Rada Miasta S. w dniu 20 czerwca 2013r. podjęła uchwałę Nr L1X/1664/2013 o udzieleniu pomocy finansowej w wysokości 2.000.000,00 zł Samorządowi Województwa [...] z przeznaczeniem na utrzymanie i konserwację cieków i urządzeń melioracji wodnych podstawowych, które są wykorzystywane do odbioru wód opadowych i roztopowych oraz chronią teren m.st. W. przed powodzią. Jak wynika z § 2 uchwały przedmiotowa pomoc finansowa miała zostać pokryta z dochodów m.st. W., pochodzących z opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych, pobieranych na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz przepisów szczególnych, a także z tytułu kwot pieniężnych uzyskanych na podstawie decyzji, o których mowa w art. 362 ust. 3 tej ustawy. W związku z badaniem nadzorczym, Regionalna Izba Obrachunkowa w W. pismem z dnia [...] lipca 2013r. zwróciła się do strony skarżącej o udzielenie informacji, na jakie zadanie określone w ustawie z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012r., poz.145 zezm.) zaplanowana jest pomoc finansowa dla Samorządu Województwa [...]. W odpowiedzi Prezydent m.st. W. wskazała, iż Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W., realizujący obowiązki Marszałka Województwa [...] związane z utrzymaniem wód i urządzeń melioracji wodnych podstawowych rozpoczął działania zmierzające do wykreślenia tych urządzeń, które utraciły charakter urządzeń melioracji wodnych podstawowych, z ewidencji prowadzonej na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 30 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu prowadzenia ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów (Dz.U. z 2005 r. Nr 7, poz. 55). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismem z dnia [...] lutego 2013r. poinformował Prezydenta m.st. W. o wykreśleniu z dniem 1 marca 2013r. z przedmiotowej ewidencji czterech spośród urządzeń wymienionych w załączniku do uchwały Nr LIX/1664/2013 Rady m. st. W. z dnia 20 czerwca 2013 r. - pozycje 16, 17, 18 i 20 załącznika do uchwały. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2013r. orzekło o nieważności uchwały Nr LIX/1664/2013 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 20 czerwca 2013 r. w sprawie udzielenia pomocy finansowej Samorządowi Województwa [...] na utrzymanie i konserwację cieków i urządzeń melioracji wodnych podstawowych na terenie m.st. W. w 2013r. z powodu istotnego naruszenia prawa, tj.: - art. 216 ust. 2 pkt 5 i art. 220 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, - art. 75 ust. 1 i 2 i art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne art. 49 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że pomoc, o której mowa w art. 216 ust. 2 pkt 5 i art. 220 ust. 1 ustawy o finansach publicznych może być udzielona tylko na realizację zadań własnych jednostki samorządowej, do której jest ona kierowana. Również klasyfikacja budżetowa wydatków na pomoc finansową tj. § 271 "Dotacja celowa na pomoc finansową udzielaną między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań bieżących" i § 630 "Dotacja celowa na pomoc finansową udzielaną miedzy jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych" wskazuje, że pomoc finansowa może być udzielona na dofinansowanie zadań własnych jednostki otrzymującej tę pomoc. Powyższe, zdaniem Kolegium, odnosi się także do pomocy rzeczowej udzielanej innej jednostce samorządowej. Organ nadzoru zauważył ponadto, że urządzenia melioracji wodnych podstawowych, o których mowa w badanej uchwale, stosownie do art. 72 ust. 1 ustawy Prawo wodne "stanowią własność Skarbu Państwa i są wykonywane na jego koszt, z zastrzeżeniem ust. 2", dopuszczającym możliwość wykonywania w/w urządzeń na koszt innych osób prawnych lub osób fizycznych...". Ponadto zgodnie z art. 75 ust. 1 w/w ustawy "(...) utrzymanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych należy do marszałka województwa. Przepis ust. 2 art. 75 stanowi, iż zadania, o których mowa w ust. 1, (...) marszałek województwa realizuje jako zadania z zakresu administracji rządowej". W dalszej części uzasadnienia podjętej uchwały organ nadzoru wyjaśnił, że wymienione w badanej uchwale "cieki" jako wody powierzchniowe, tj.: strugi, potoki, rzeki, kanały stanowią, w myśl art. 10 ust. 1a ustawy Prawo wodne, własność Skarbu Państwa i są wodami publicznymi. Prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonuje, zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy marszałek województwa, jako zadanie z zakresu administracji rządowej wykonywane przez samorząd województwa dla wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, służących polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej upraw, oraz w stosunku do pozostałych wód niewymienionych w pkt. 1-3. Odnosząc się do złożonych na piśmie wyjaśnień Prezydenta Miasta, organ nadzoru wskazał, że badana uchwała dotyczy udzielenia pomocy finansowej na utrzymanie i konserwację cieków i urządzeń melioracji wodnych podstawowych. Wymieniony typ urządzeń ujęty jest zarówno w tytule uchwały w jej części normatywnej jak i w załączonym do uchwały wykazie cieków i urządzeń melioracji wodnych podstawowych. Kolegium Izby nadmieniło, że w związku z wykreśleniem z dniem 1 marca 2013 roku z ewidencji prowadzonej na podstawie w/w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi czterech urządzeń, które utraciły charakter melioracji wodnych podstawowych, status prawny tych urządzeń nie jest wyjaśniony. W stosunku do pozostałych urządzeń, jak wynika z pisma Prezydenta Miasta, Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w W., rozpoczął działania w zakresie przekazywania wód i urządzeń wodnych, które utraciły charakter rolniczy w administrację m.st. Warszawy. Zatem urządzenia te stanowią nadal własność Skarbu Państwa. W ocenie Kolegium Izby, Rada Miasta S. nie była uprawniona do udzielenia pomocy finansowej Samorządowi Województwa [...] na utrzymanie i konserwację cieków i urządzeń melioracji wodnych podstawowych na terenie m.st. W. Zadanie powyższe nie jest bowiem zadaniem własnym Samorządu Województwa [...] lecz zadaniem zleconym mu ustawą Prawo wodne, na które - zgodnie z art. 49 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego winien otrzymywać dotacje celowe z budżetu państwa w wysokości zapewniającej realizację zadania. Strona skarżąca zaskarżyła w całości wyżej wskazane rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W., zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.; - art. 220 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, - art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, - art. 47 ust. 1 i art. 49 ust. 1 i ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pomoc finansowa, o której mowa w art. 220 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 47 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego może być udzielona tylko na dofinansowanie zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego, do której jest kierowana, wyłączając z zakresu pomocy zadania realizowane jako zadania zlecone, podczas gdy prawidłowa interpretacja przedmiotowych regulacji prowadzi do wniosku, że jednostka samorządu terytorialnego może udzielić ze swojego budżetu pomocy finansowej w formie dotacji celowej innym jednostkom samorządu terytorialnego na realizowane przez nie zadania, bez względu na charakter tych zadań. Strona skarżąca w związku z powyższym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. Odpowiadając na zarzuty skargi Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Na wstępie rozważań wskazać należy, że zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163-172 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art.171 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r. Sygn. akt II SA/Wr 854/03, opubl. OSS 2004/2/43). Stosownie do treści przepisu art. 163 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Natomiast przepis art. 166 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wprowadza rozróżnienie przytoczonych powyżej zadań publicznych samorządu terytorialnego na zadania własne i zadania zlecone. Treść ustępu 1 art. 166 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej mówi, iż zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne. Natomiast ustęp 2 tego przepisu wskazuje, iż jeżeli wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, ustawa może zlecić jednostkom samorządu terytorialnego wykonywanie innych zadań publicznych. Konstytucja precyzuje, iż tryb przekazywania jednostkom samorządu terytorialnego zadań zleconych i sposób ich wykonywania określa ustawa. Z powyższego wynika, iż zadania zlecane jednostkom samorządu terytorialnego są na gruncie art. 166 Konstytucji rodzajem zadań publicznych innych niż służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, które przekazywane są w trybie oraz wykonywane w sposób określony w ustawie. Zadania własne i zadania zlecone mają odmienny rygor prawny wyrażający się w sposobie określania zadań zleconych, których zakres wyznaczać mogą tylko ustawy i jedynie wtedy, gdy wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa, jak również w sposobie finansowania zadań zleconych - jednostka samorządu terytorialnego musi otrzymywać środki finansowe niezbędne dla realizacji tych zadań oraz w określeniu środków nadzoru oraz weryfikacji aktów i decyzji administracyjnych podjętych w realizacji tych zadań. Jak słusznie zauważył to organ nadzoru, sposób wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej określa ustawa o finansach publicznych oraz ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w szczególności: art. 49 ust. 1 i 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, który stanowi, że jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań, których kwoty ustalane są zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określenia wydatków podobnego rodzaju, art. 249 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że w terminie 21 dni od dnia podjęcia uchwały budżetowej zarząd jednostki samorządu terytorialnego opracowuje plan finansowy zadań z zakresu administracji rządowej przyjmując jako podstawę tego planu kwotę dotacji przyznanych na ten cel w roku budżetowym, art. 149 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i art. 49 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, które stanowią, że wojewoda przekazuje jednostce samorządu terytorialnego dotacje celowe na realizację zadań z zakresu administracji rządowej w terminie umożliwiającym pełne i terminowe wykonywanie zadań, art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, który stanowi, że w przypadku nieprzyznania przez wojewodę jednostce samorządu terytorialnego dotacji w wysokości umożliwiającej pełne i terminowe wykonanie zadań zleconych ustawami jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia w postępowaniu sądowym należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości jak dla zobowiązań podatkowych. Z powyższego wynika, iż zadania zlecone ustawami jednostce samorządu terytorialnego, w tym zadania z zakresu administracji rządowej, są w całości finansowane z budżetu państwa w formie dotacji celowej, nie zaś finansowane ze środków przekazanych przez inne jednostki samorządu terytorialnego w ramach udzielenia pomocy finansowej. Z brzmienia wyżej wymienionych przepisów nie wynika, iż ustawodawca dopuszcza możliwość pomocowego dofinansowywania realizowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego zadań z zakresu administracji rządowej w sytuacji, kiedy przyznane dotacje celowe uniemożliwiają pełne i terminowe wykonanie zleconych zadań. W przypadku, gdy dotacja celowa nie umożliwia pełnego wykonania zadań zleconych, należy uznać, że nie została ona przekazana zgodnie z wymogami ustalonymi w art. 49 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, co skutkuje tym, iż jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami na drodze postępowania sądowego. Trafnie organ nadzoru powołał się na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt II CSK 195/11, w którym SN wskazał, iż art. 49 ust. 6 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego stwarza samodzielną podstawę dla wystąpienia z pozwem o zapłatę na rzecz jednostki, której zlecono wykonanie zadań z zakresu administracji rządowej, gdy przekazana dotacja celowa nie zapewnia pełnego i terminowego wykonania zleconych ustawami zadań. A zatem, jeżeli dla pełnego wykonania zleconych zadań nie wystarczają środki przekazane jednostce samorządu terytorialnego, to może ona skutecznie żądać różnicy pomiędzy kwotą jaka rzeczywiście jest potrzebna dla pełnego wykonania zleconych zadań a wysokością przyznanej dotacji. Wobec powyżej przedstawionych norm konstytucyjnych oraz ustawowych uregulowań prawnych szczegółowo opisujących sposób wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, w tym tryb dochodzenia od Skarbu Państwa - Wojewody należnego świadczenia wraz z odsetkami, za chybioną należy uznać argumentację strony skarżącej, iż z przepisów art. 49 ust. 1 i ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego nie wynika, że zadania zlecone nie mogą być finansowane środkami innymi niż z dotacji celowych przekazanych na zadania zlecone z budżetu państwa, tym samym możliwe jest udzielenie przez jednostkę samorządu terytorialnego innej jednostce samorządu terytorialnego dotacji na dofinansowanie realizowanego zadania zleconego. Treść przepisu art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, iż gminy, związki międzygminne oraz stowarzyszenia jednostek samorządu terytorialnego mogą sobie wzajemnie bądź innym jednostkom samorządu terytorialnego udzielać pomocy, w tym pomocy finansowej. Także z treści norm zawartych w art. 216 ust. 2 pkt 5 i art. 220 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wynika możliwość udzielenia z budżetu jednostki samorządu terytorialnego pomocy finansowej i rzeczowej dla innych jednostek samorządu terytorialnego, przy czym pomoc finansowa ma mieć charakter dotacji celowej. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, iż nie ulega wątpliwości, że wywody pełnomocnika strony skarżącej w zakresie braku argumentów przemawiających za poparciem tezy o ograniczeniu przyznawania przez jednostkę samorządu terytorialnego pomocy finansowej w formie dotacji celowych innym jednostkom samorządu terytorialnego jedynie na zadania własne należy uznać za niemające podstaw prawnych w obowiązującym stanie prawnym. Wskazana w powyżej przytoczonych przepisach prawa pomoc finansowa może być wyłącznie udzielona na realizację zadań własnych jednostki samorządowej, do której jest kierowana, co znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie jak i poglądzie doktryny, zgodnie z którym art. 47 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego precyzujący postanowienia ustaw ustrojowych w tym zakresie wskazuje, że chodzi o dofinansowanie zadań własnych innych jednostek samorządu terytorialnego z budżetu dotującej jednostki samorządu terytorialnego, a także w szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych określonej w Rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. (vide: § 271 "Dotacja celowa na pomoc finansową udzielaną między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań bieżących", § 630 "Dotacja celowa na pomoc finansową udzielaną między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych"). W ocenie Sądu, zasadnie zostało wywiedzione w zaskarżonej uchwale organu nadzoru, iż utrzymanie i konserwacja cieków i urządzeń melioracji wodnych podstawowych na terenie m. st. W. jest zadaniem zleconym Samorządu Województwa [...] na mocy ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne, na które Samorząd winien otrzymać dotacje celowe z budżetu państwa w wysokości zapewniającej realizację zadania, a skoro nie jest to jego zadanie własne, to powyższe doprowadza do wniosku, iż Rada m. st. Warszawy nie była uprawniona do udzielenia pomocy finansowej na przedmiotowe zadanie. Z tych też względów należy zgodzić się z RIO, że uchwała Rady m.st. W. w sposób istotny narusza przepisy wymienione w zaskarżonej uchwale i zasadnie Regionalna Izba Obrachunkowa stwierdziła jej nieważność. Sąd stwierdza również, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego. Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi. Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.