V SA/Wa 2133/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko – Jabłońska, Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz – Wóltańska (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości; 1. Uchyla zaskarżoną decyzję. 2. Zasądza na rzecz K. P. od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K. P. jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...].07.2011r. znak [...], utrzymująca w mocy decyzję nr [...] z dnia [...].05.2011r. wydaną przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: W dniu 15.05.2008r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] wpłynął wniosek Pani K. P. dotyczący przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Po przekazaniu wg właściwości z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania skarżącej organ powtórnie rozpatrzył sprawę i w dniu [...].05.2011 roku Kierownik BP ARiMR w [...] wydał decyzję o przyznaniu płatności za 2008 rok z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ wskazał, że pomniejszenie przyznanych płatności nastąpiło w wyniku ustaleń kontroli terenowej dotyczącej realizowanego programu rolnośrodowiskowego wykonanej w dniu 05.12.2008 roku. W dniu 16.06.2011r. wpłynęło odwołanie od decyzji nr [...]. W odwołaniu skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż jej zdaniem rażąco narusza prawo. Organ II instancji mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że została ona wydana z zachowaniem zasad przyznawania płatności z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w oparciu o przepisy prawa obowiązującego. Przyznana płatność została ustalona w oparciu o wyniki inspekcji terenowej działek zgłoszonych przez beneficjenta we wniosku. Na działce rolnej A, C i D stwierdzono przedeklarowanie powierzchni zgłoszonej do płatności. Przedmiotowa kontrola na miejscu wykazała ponadto kod błędu W 16 zastosowany dla działki A, który informuje o tym, iż beneficjent dokonał siewu poplonu po dniu 30 września danego roku. Po ponownej weryfikacji protokołu z czynności kontrolnych z dnia [...].12.208r. przez Biuro Kontroli na Miejscu uwzględnione zostały informacje producenta rolnego w zakresie terminu siewu poplonu w konsekwencji, czego zmodyfikowało protokół z wykonanych czynności kontrolnych usuwając kod W 16 dla działki rolnej A. Zgodnie treścią dokumentu pozostałe ustalenia kontroli terenowej pozostały niezmienione. Usunięcie kodu W16 skutkuje odstąpieniem od nałożenia sankcji ze względu na przekroczenie terminu siewu poplonu. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r., pkt. 5 ppkt 2 lit. c "Wykaz pakietów i wariantów oraz zadania realizowane w ramach pakietów lub wariantów" według przepisów tego rozporządzenia obowiązujących do chwili wejścia w życie jego zmiany z dnia 29 lutego 2009r., gdzie w ramach zadań realizowanych w ramach pakietu - ochrona gleb i wód wariant KO1b i KO1c - na gruntach ornych obsiew pola powinien nastąpić w terminie do dnia 30 września. Biorąc pod uwagę sporządzony w trakcie czynności kontrolnych protokół oraz informacje dotyczące powierzchni stwierdzonych poszczególnych działek rolnych uzyskane po weryfikacji protokołu wskazać należy, że na działce rolnej A beneficjent zadeklarował powierzchnię 18,50ha, w trakcie kontroli potwierdzono powierzchnię 17,65ha. Dla działki rolnej C powierzchnia zgłoszona do płatności wyniosła 1,35ha w trakcie kontroli ustalono powierzchnię kwalifikowaną do płatności 1,11 ha dla działki rolnej D zadeklarowano powierzchnię uprawy 12,15ha natomiast w trakcie kontroli ustalono 11,75ha. Organ stwierdził tym samym, że przedeklarowanie powierzchni zgłoszonej do płatności do powierzchni stwierdzonej w trakcie kontroli nie przekroczyło 3%, zatem płatność rolnośrodowiskowa za 2008 rok prawidłowo została przyznana do powierzchni stwierdzonej w trakcie kontroli. Na to rozstrzygnięcie złożyła do Sądu skargę K. P., wnosząc o uchylenie decyzji [...] i poprzedzającej jej decyzji kierownika BP ARiMR w [...] nr [...]. Zarzucono wskazanym decyzjom naruszenie przepisów prawa formalnego i materialnego poprzez brak powiadomienia o dołączeniu do akt sprawy dokumentów, które w/g organu mają istotne znaczenie dla sprawy , a których do dnia wydania decyzji nie doręczono skarżącej, dodatkowo nie umożliwiono zapoznania się z aktami sprawy i złożenia uwag. W decyzjach ponadto nie podano podstawy prawnej, na podstawie której na podstawie której powinny się one opierać. Organ wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie skarżąca podtrzymała zarzuty zawarte w skardze, podkreślając, że organ w swojej decyzji nie odniósł się do ustaleń kontroli przeprowadzonej w jej gospodarstwie w 2010r., które to ustalenia posłużyły do wydania decyzji o udzieleniu płatności rolnośrodowiskowych za 2009 rok, mimo że obydwie decyzje (za 2008 i 2009 rok) były wydane dopiero w 2011r., zaś ustalenia z tej kontroli – zdaniem skarżącej – świadczą na jej korzyść. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 – dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. , sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś , Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także o wydaniu decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach. Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie zastosowanie mają, oprócz przepisów prawa wspólnotowego - Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 i Rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L316/65), również przepisy prawa krajowego tj. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2273 z p. zm. – dalej: ustawa) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 z p. zm. – dalej: rozporządzenie krajowe). Odnośnie stosowania przepisów proceduralnych w postępowaniu o udzielenie pomocy na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z p. zm. – dalej: k.p.a.), albowiem do postępowań w sprawach uregulowanych w ustawie i rozporządzeniu krajowym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z treści art. 5 ustawy oraz § 13 rozporządzenia krajowego. Oceniając - w powyższym kontekście - treść skargi wskazać trzeba, że zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem istotnym naruszeniem procedury administracyjnej dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego było zaniechanie powiadomienia Skarżącej, stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje – stosownie do art.10 k.p.a. - w zakresie prawa do obrony uprawnienie tejże do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (w zakresie konsekwencji vide treść art. 81 k.p.a.). Gwarantowana w art. 10 § 1 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu obliguje organ prowadzący postępowanie do stworzenia stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu we wskazanych czynnościach skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 19 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA/Lu 652/97, niepublikowany). Pogląd ten jest akceptowany w najnowszej literaturze, albowiem nadal przyjmuje się, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w sprawie o wznowienie postępowania, niezależnie od tego czy miało wpływ na treść decyzji (patrz: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 131). W niniejszej sprawie – przed wydaniem decyzji w obu instancjach – organy nie dochowały określonego art. 10 §1 k.p.a. obowiązku. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę do sformułowania żądania wszczęcia postępowania w sprawie jego wznowienia na wniosek strony - art. 147 k.p.a. (patrz: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 85, teza 5.). Należy wskazać, że art.10 k.p.a. wprowadzając zasadę oznaczającą z jednej strony obowiązek zapewnienia stronie przez organ czynnego udziału w każdym postępowaniu, z drugiej stwarza warunki w celu umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań. Strona nie jest zobowiązana do czynnego udziału w postępowaniu, stanowi to jej uprawnienie, jednakże organ administracji ma obowiązek umożliwienia stronie skorzystania z tego uprawnienia. Zgodnie zaś art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się, co do przeprowadzanych dowodów. W sprzeczności pozostawać z tą zasadą będzie sytuacja, kiedy nie dostrzegając treści art. 10 k.p.a. organ nie dał możliwości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, które stanowiły następnie podstawę do wydania decyzji. Naruszenie obowiązku stworzenia stronie możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które w istotny sposób może wpływać na wynik sprawy i ustalenia faktyczne organu. Powiadomienie strony o zamknięciu postępowania dowodowego i umożliwienie zapoznania się z aktami było w rozpatrywanej o tyle istotne, iż do akt sprawy zostały dołączone materiały dowodowe ze sprawy toczącej się przed innym organem, przy czym zawiadomienie strony postępowania o takim fakcie (w drodze postanowienia) nie spełnia wymogu określonego w art. 10 § 1 k.p.a. Za uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia przemawia także brak odniesienia się przez organy obydwu instancji do podnoszonej przez Skarżącą rozbieżności istniejącej pomiędzy ustaleniami z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie K. P. w 2010r., które to ustalenia posłużyły do wydania decyzji o udzieleniu płatności rolnośrodowiskowych za 2009 rok, a ustaleniami z kontroli przeprowadzonej w 2008r., na ustaleniach której w całości opiera się zaskarżona decyzja. Jest to o tyle istotne, że obydwie decyzje (za 2008 i 2009 rok) były ostatecznie wydane dopiero w 2011r., a ustalenia kontroli z 2010r. potwierdzają stanowisko skarżącej co do powierzchni działek objętych wnioskiem. Oceniając skarżoną decyzję w tej części Sąd stwierdza, że istnieją nieprawidłowości w działaniu organów obydwu instancji, albowiem z uzasadnienia decyzji podlegających kontroli Sądu nie wynika bezspornie, które powierzchnie działek są prawidłowe oraz dlaczego organ oparł się na jednych dowodach - drugich nie biorąc pod uwagę, przy podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie. Powyższe uchybienia dają podstawę do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością jej uchylenia, strona bowiem powinna wiedzieć, na jakiej podstawie (tu odnoszącej się do powierzchni) zostało przyznane jej świadczenie. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., sygn. SA 810/81, ONSA 1981, z. 1, poz. 4). Brak przedstawienia przekonywujących motywów działania organów administracji publicznej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowi nie tylko naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., ale i art. 8 oraz 11 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2005 r., sygn. IV SA/Wa 156/05, Legalis). Wnioskujący o pomoc i otrzymujący świadczenie musi być przeświadczony o prawidłowym działaniu organu, który podejmując rozstrzygnięcie oraz prowadząc postępowanie jest zobowiązany do stania na straży praworządności (art. 7 i art. 8 k.p.a.), należy zgodzić się bowiem ze Skarżącą, że zaskarżona decyzja została wydana bez wyjaśnienia spornych ustaleń co do powierzchni gruntów rolnych, co ma zasadnicze znaczenie dla przyznania płatności oraz odpowiedniego wyartykułowania tych ustaleń w uzasadnieniu decyzji. Sąd stwierdził zatem, że wymienione uchybienia są istotne i mogły wpływać na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy istnieje zatem konieczność rozstrzygnięcia tych kwestii z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego i opisanych wyżej wskazań Sądu. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, ponieważ niezbędne jest przedstawienie przekonujących motywów działania organu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie dokonanych ustaleń. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.