V SA/Wa 216/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia (...)listopada 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę oddala skargę. Przedmiotem skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżąca", "spółka" lub "strona") jest decyzja Zarządu Województwa [...] (dalej jako: "Zarząd Województwa", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji"), z [...] listopada 2018 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej jako: "MJWPU" lub "organ I instancji") z [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. [...] listopada 2010 r. skarżąca zawarła z Województwem [...] umowę nr [...] na realizację w ramach RPO WM 2007-2013 projektu pn. "[...]". W trakcie działań kontrolnych przeprowadzonych przez MJWPU stwierdzone zostały nieprawidłowości finansowe na kwotę 3.097.956,82 zł. Odmowa realizacji zaleceń, podtrzymane zastrzeżenia do treści dokumentu pokontrolnego, a także brak uregulowania kwoty uznanej za niekwalifikowalną w terminie wynikającym z zaleceń pokontrolnych, skutkował wszczęciem [...] marca 2017 r. postępowania administracyjnego zakończonego w I instancji wydaniem decyzji z [...] września 2017 r. nr [...] orzekającej zwrot kwoty 3.097.956,82 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. W wyniku wniesionego odwołania organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję MJWPU w części dotyczącej wysokości kwoty do zwrotu oraz okresu wyłączenia w naliczeniu odsetek. Decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] Zarząd Województwa orzekł, że kwota podlegająca zwrotowi wynosi 3.031.171,89 zł. Decyzja organu odwoławczego nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. [...] maja 2018 r. strona dokonała zwrotu kwoty stanowiącej równowartość należności głównej, bez odsetek których sposób naliczenia określono w ostatecznej decyzji Zarządu Województwa. Ponadto [...] maja 2018 r. do MJWPU został złożony wniosek o umorzenie odsetek za zwłokę. Skarżąca uzasadniła wniosek ważnym interesem publicznym, któremu w jej ocenie nie służy zapłata odsetek, zamiast przekazania jej równowartości na pożyczki i kredyty służące rozwojowi przedsiębiorczości w regionie, do czego spółka została powołana przez samorząd województwa. Wskazała również, że ich zapłata spowoduje uszczuplenie kapitałów własnych. Decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] MJWPU odmówiło stronie umorzenia odsetek wynikających z decyzji Zarządu Województwa nr [...]. Organ I instancji wskazał, że argumenty przedstawione we wniosku strony nie uprawdopodabniają sytuacji opisanej w przepisach dotyczących udzielania ulg zawartych zarówno w ustawie o finansach publicznych jak i uchwale Zarządu Województwa z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w sprawie szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w stosunku do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym oraz stanowiących płatności w ramach komponentu regionalnego Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki oraz Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 (dalej jako: "uchwała nr [...]"). Organ I instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie brak jest istotnej okoliczności nadzwyczajnej, która uzasadniałaby zastosowanie instytucji umorzenia odsetek za zwłokę. Wskazała, że przesłanką uzasadniającą wydanie decyzji pozytywnej w przedmiotowej sprawie nie mogą być wyłącznie cele statutowe spółki. Dodał, że strona nie powołała się na swoją trudną sytuację finansową, która uniemożliwiałaby jej zapłatę stosownej należności, a także nie załączyła dokumentów finansowych, które ewentualnie potwierdzałyby tę tezę. MJWPU stwierdziła następnie, że sytuacja finansowa spółki nie jest na tyle zła, iż nie udźwignie ona ciężaru zapłaty należności w pełnej wysokości. Pismem z [...] lipca 2018 r. skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji wnosząc o jej uchylenie i umorzenie odsetek za zwłokę, ewentualnie o jej uchylenie i umorzenie na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały nr [...] połowy odsetek za zwłokę. Następnie, przy pismach z [...] sierpnia, [...] października i [...] listopada 2018 r. strona przedłożyła dodatkową dokumentacje dotyczącą jej sytuacji majątkowej oraz dodatkowe wyjaśnienia dotyczące posiadanych na rachunkach bankowych środków. Decyzją z [...] listopada 2018 r. Zarząd Województwa utrzymał w mocy decyzję MJWPU o odmowie umorzenia odsetek za zwłokę od należności określonej w decyzji Zarządu Województwa z [...] marca 2018 r. Organ odwoławczy podzielił w całości argumentację zaprezentowaną w decyzji organu I instancji i stwierdził, ze wobec strony nie zachodzą przesłanki udzielenia jej ulgi w postaci umorzenia odsetek za zwłokę. Podkreślił, że argumenty prezentowane przez skarżącą dowodzą jedynie tego, że ograniczona zostanie realizowana przez spółkę akcja pożyczkowa, co nie wypełnia żadnej z przesłanek udzielenia jej wnioskowanej ulgi. Organ dodał, że sytuacja finansowa strony (wykazywana m.in. w sprawozdaniu finansowym za 2017 r.) również nie stanowi wypełnienia przesłanki udzielenia jej ulgi. W dalszej części uzasadnienia Zarząd Województwa odniósł się do zmodyfikowanego w odwołaniu wniosku strony o umorzenie połowy odsetek za zwłokę i dokonał oceny wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b u.f.p. i w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały nr [...]. Organ stwierdził, w oparciu również o argumenty strony, że dysponuje ona środkami, którymi bez uszczerbku dla istnienia Spółki, może zostać sfinansowana zaległość, co oznacza, że zobowiązany ma zdolność uiszczenia zaległości. Jeśli chodzi natomiast o względy społeczne lub gospodarcze organ odwoławczy podkreślił, że przyczyną powstałego w niniejszej sprawie zobowiązania było działanie strony niezgodnie z postanowieniami umowy na dofinansowanie projektu. Zatem nie można tu mówić o niezależnych czynnikach, które wpłynęły na jego nieprawidłowe działanie. Pismem z [...] stycznia 2019 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Zarządu Województwa wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organowi II instancji strona zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej jako: "kpa") poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, jak również niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego przejawiające się pominięciem złożonej przez skarżącego za pismem z [...] listopada 2018 r. informacji o stanie środków pieniężnych na rachunkach bankowych strony, a w konsekwencji nieustosunkowanie się do zarzutu, iż środki zgromadzone na jego rachunkach bankowych nie pozostają w wyłącznej dyspozycji skarżącego, 2) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej złożonej przez skarżącego za pismem z [...] listopada 2018 r. informacji o stanie środków pieniężnych na rachunkach bankowych strony, a w konsekwencji nieustosunkowanie się do zarzutu, iż środki zgromadzone na jego rachunkach bankowych nie pozostają w wyłącznej dyspozycji skarżącego, 3) art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2077 ze zm., dalej jako: "u.f.p.") poprzez niewyjaśnienie, w jaki sposób organ wziął pod uwagę "normalną sytuację podatnika" przy ocenie wystąpienia ważnego interesu podatnika jako przesłanki umorzenia należności odsetkowych w całości, 4) art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b u.f.p. poprzez nierozważenie przesłanki możliwości płatniczych zobowiązanego w kontekście złożonej przez Skarżącego za pismem z [...] listopada 2018 r. informacji o stanie środków pieniężnych na rachunkach bankowych strony, a w konsekwencji nieustosunkowanie się do zarzutu, że środki zgromadzone na jego rachunkach bankowych nie pozostają w wyłącznej dyspozycji skarżącego, 5) § 3 ust. 1 pkt 2 uchwały nr [...] poprzez jej niezastosowanie, a w szczególności nieuznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą względy społeczne lub gospodarcze, w tym możliwości płatnicze skarżącego, uniemożliwiające wykonanie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 60 ust. 6 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności. Zgodnie z brzmieniem art. 64 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należności, o których mowa w art. 60, właściwy organ może na wniosek zobowiązanego umarzać w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym (lit. a), a także umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego (lit. b). Analogiczne przesłanki umorzenia przewidziano w mającej zastosowanie w niniejszej sprawie uchwale nr [...], która w § 3 ust. 1 wskakuje, że "Organ uprawniony, na wniosek dłużnika, z zastrzeżeniem ust. 2, w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika, może: 1) odroczyć termin płatności należności lub rozłożyć zapłatę należności na raty; 2) umorzyć należność w części nie większej niż % należności głównej. W ust. 2 § 3 ww. uchwały wskazano natomiast, że "Organ uprawniony może, na wniosek dłużnika, umorzyć należność w całości w przypadku uzasadnionym ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym". Należy w tym miejscu zauważyć, że w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji prawidłowo wskazał zarówno na przesłanki udzielenia ulgi, o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a jak i art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b u.f.p., bowiem strona w odwołaniu od decyzji MJWPU wskazała alternatywnie, że wnosi również ewentualnie o umorzenie części, tj. połowy odsetek za zwłokę. Jednocześnie zauważyć należy, że Zarząd Województwa w zaskarżonej decyzji dostrzegł i skorygował błąd organu I instancji, który rozpatrując pierwotnie wniosek skarżącej, pomimo wskazania w sentencji swej decyzji prawidłowej podstawy prawnej, tj. art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p., dokonał analizy przesłanek z art. 57 ust. 1 u.f.p. Z treści decyzji organu I instancji wynika jednak, iż powyższe nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem MJWPU przeanalizowała możliwość zastosowania wobec strony wnioskowanej ulgi poprzez zbadanie wystąpienia ważnego interesu zobowiązanego lub interesu publicznego, tj. przesłanek udzielenia ulgi, o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p. i § 3 ust. 2 uchwały nr [...]. Należy następnie podkreślić, że rozpatrując wniosek o umorzenie należności organ działa w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne charakteryzuje się tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. Wydanie aktu uznaniowego poprzedzać winno należyte zgromadzenie i przeanalizowanie materiału dowodowego, prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2494/13, dostępny w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach kontroli sądowej decyzji opartych na uznaniu administracyjnym Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, ta kompetencja należy wyłącznie do organu administracji. Kontrola Sądu obejmuje zatem przede wszystkim zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, w toku którego zgromadzono wyczerpujący materiał dowodowy w zakresie okoliczności istotnych dla sprawy, a stan faktyczny został należycie ustalony. Zarówno organ I instancji, jak również organ odwoławczy, dokonały prawidłowej analizy wystąpienia przesłanek udzielenia ulgi w postaci umorzenia odsetek od należności głównej biorąc również pod uwagę istotny z punktu widzenia niniejszej sprawy fakt, iż strona jest podmiotem prowadzącym działalność polegającą na wspieraniu przedsiębiorców, której zysk przeznaczany jest wyłącznie na cele statutowe. W uzasadnieniach swych decyzji, konfrontując ww. przesłanki udzielenia ulgi ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, w tym dokumentami i oświadczeniami przedłożonymi przez stronę, organy należycie wyjaśniły stronie przyczyny odmowy umorzenia odsetek za zwłokę. Podkreślenia wymaga, że skarżąca na etapie postępowania administracyjnego przedstawiła dowody świadczące o jej sytuacji majątkowej, które zostały przez organy zbadane i ocenione w kontekście spełnienia przesłanek umorzenia należności, o czym świadczy treść wydanych w sprawie decyzji. Jednakże, zdaniem Sądu, treść powyższych dokumentów wskazuje na to, że sytuacja finansowa strony pozwalała i nadal pozwala na uregulowanie przedmiotowej należności. Skarżąca nie przedstawiła zaś w toku sprawy żadnych dowodów, które mogłyby stanowić podstawy do umorzenia wnioskowanej należności. Należy także zauważyć, że również w treści skargi strona nie wykazała istniejącego po jej stronie przypadku uzasadnionego względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi, świadczącego o zasadności udzielenia wnioskowanej ulgi. Argumentacja strony ogranicza się bowiem do zarzucenia organowi pominięcia części przedstawionej w toku sprawy dokumentacji (pismo z [...] listopada 2018 r.) świadczącej, w ocenie strony, o braku możliwości uiszczenia żądanych odsetek za zwłokę. Należy zatem podkreślić, że fakt, iż organ II instancji wprost nie odniósł się do treści pisma strony z [...] listopada 2018 r., nie oznacza automatycznie, że wydając swą decyzję pominął zawartą tam argumentację. Z treści zaskarżonej decyzji wynika bowiem, że organ odwoławczy dokonał kompleksowej oceny sytuacji finansowej strony ostatecznie uznając, iż nie jest ona na tyle zła, że uniemożliwia uiszczenie wymagalnych odsetek za zwłokę. Podkreślić należy, że Zarząd Województwa wydając decyzję z [...] listopada 2018 r. niewątpliwie posiadał wiedzę o charakterze prowadzonej przez stronę działalności, źródłach jej finansowania, czy też możliwościach korzystania ze środków znajdujących się na jej rachunkach bankowych. Przypomnieć bowiem wypada, że jedynym wspólnikiem skarżącej jest właśnie Województwo [...], a zatem trudno byłoby przyjąć, że organ dokonał oceny przesłanek udzielenia stronie ulgi bez znajomości jej sytuacji finansowej, którą analizował zarówno w oparciu o dokumenty przesłane w toku postępowania administracyjnego jak i posiadając już wcześniej informacje, choćby dotyczące specyfiki działalności strony, znane z urzędu. Powyższe potwierdza również m.in. fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym organ II instancji przyznał, że skarżąca, jako spółka utworzona przez Województwo [...] realizuje zadanie publiczne o charakterze użyteczności publicznej w zakresie wspierania i rozwoju przedsiębiorców w formie udzielania im preferencyjnych kredytów i pożyczek. W ocenie Sądu, dokonując oceny sytuacji finansowej strony Zarząd Województwa prawidłowo stwierdził, że nie można mówić o ograniczonych możliwościach płatniczych skarżącej, a tym bardziej o tym, że zapłata zagrozi jej bytowi. Słusznie również organ odwoławczy podkreślił, że społeczeństwo nie może ponosić ciężaru nieprawidłowo przeprowadzonych przedsięwzięć gospodarczych. W konsekwencji bowiem, w przypadku braku zwrotu zaległości z tytułu nieprawidłowo rozliczonych środków z dofinansowania, to samorząd, a więc podatnicy, będzie zobowiązany do uregulowania w rozliczeniu krajowym tej zaległości. Powyższe wskazuje zatem niewątpliwie na brak spełnienia przesłanki umorzenia uzasadnionej względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego. W ocenie Sądu organ odwoławczy dokonał zatem kompleksowej analizy sytuacji finansowej strony, w tym jej możliwości płatniczych. Stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki uprawniające do udzielenia ulgi w spłacie w postaci umorzenia odsetek za zwłokę i prawidłowo zdecydował o utrzymaniu decyzji organu I instancji odmawiającej umorzenia tych odsetek. Sąd nie dopatrzył się zatem naruszenia w sprawie przepisów regulujących postępowanie dowodowe w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić raz jeszcze należy, że to strona występująca z żądaniem udzielenia ulgi powinna powołać dowody lub wnioskować o przeprowadzenie ich przez organ w celu wykazania, że zachodzą szczególne okoliczności uzasadniające zastosowanie ulgi (por: wyrok NSA z 18 stycznia 2006 r., II FSK 405/05, wyrok NSA z 25 kwietnia 2008 r., II FSK 346/07, dostępne w CBOSA: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak wykazania przez stronę we wniosku wystąpienia przesłanek umorzenia należności, co znalazłoby ponadto swoje potwierdzenie w złożonej dokumentacji, świadczy zaś o prawidłowości działania organów i odmowie udzielenia stronie wnioskowanej ulgi. Należy zwrócić przy tym uwagę na treść znajdującego się w aktach sprawy aneksu nr 6 do umowy o dofinansowanie nr [...] o dofinansowanie projektu pn. "[...]". Zgodnie z powyższym dokumentem również po zakończeniu realizacji umowy, stronie przysługuje wynagrodzenie za zarządzanie - opłata za zarządzanie stanowiąca łącznie: 3% średniorocznie liczona od kapitału oraz rocznie 5% wartości udzielonych w skali roku pożyczek (§ 5 aneksu). Oznacza to więc, że w ramach ww. projektu nie wszystkie środki przeznaczane są na pożyczki, część z nich pobierana jest przez skarżącego jako wynagrodzenie w formie opłaty za zarządzanie, za podejmowane działania w ramach realizacji strategii wyjścia. Podkreślić również należy, że strona realizowała również inne projekty dotycząc udzielania pożyczek, które najprawdopodobniej zawierały analogiczne postanowienie dotyczące otrzymywanego wynagrodzenia. Pomimo twierdzeń zawartych w skardze strona może zatem dysponować częścią posiadanych środków, co niewątpliwie zostało również wzięte przez uwagę przez organ odwoławczy przy ocenie przesłanek udzielenia wnioskowanej ulgi. Należy również podkreślić, że organ II instancji szeroko odniósł się do twierdzeń strony zwartych w odwołaniu, a dotyczących braku możliwości uznania za spełnioną przesłanki ważnego interesu publicznego, potwierdzając słuszność swej oceny w zakresie odmowy udzielenia stronie wnioskowanej ulgi. Zarząd Województwa szeroko uzasadnił powody dla których charakteru prowadzonej przez stronę działalności statutowej nie można automatycznie utożsamiać z wystąpieniem przesłanki udzielenia ulgi. Podkreślenia przy tym wymaga, że strona działa w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, a zatem jej sytuacji finansowa powinna być oceniana podobnie jak innych spółek prawa handlowego, oczywiście z uwzględnieniem różnic w funkcjonowaniu, o których mowa była wyżej. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy słusznie zatem zauważył, że udzielenie skarżącej ulgi jedynie w związku ze specyfiką jej działalności (ściśle określone przeznaczenie zysków, 100% udział Województwa [...], realizacja celu publicznego) byłoby działaniem nieprawidłowym, niezgodnym z interesem publicznym. Podsumowując należy stwierdzić, że w sprawie nie zaistniały zatem żadne szczególne i wyjątkowe okoliczności. Z uwagi zaś na przedstawioną i ocenioną przez organy sytuację majątkową strony, fakt, iż nadal prowadzi ona swą działalność, a także okoliczność, że zarówno w treści wniosku jak i późniejszych pismach nie wykazywała żadnych problemów z płynnością finansową, za prawidłowe uznać należało stanowisko organów, że w sprawie nie sposób doszukać się zaistnienia przesłanek udzielenia ulgi, o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit a i lit. b u.f.p. Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.