V SA/Wa 2179/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz, Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska – Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Protokolant: specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za bezzasadne; oddala skargę Decyzją z [...] stycznia 2010r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. karę pieniężną w wysokości [...] zł. W dniu [...] lutego 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Na tej podstawie w dniu [...] marca 2010 r. poborca skarbowy Urzędu Skarbowego W. [...] dokonał czynności zajęcia ruchomości tj. samochodu marki M. z 2004r. Pismem z 19 marca 2010 r. A. Sp. z o.o. w W. wniosła do Naczelnika Urzędu Skarbowego W. [...] zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W dniu [...] kwietnia 2010 r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego wpłynęło – w trybie art. 34 ust. 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) – dalej jako u.p.e.a. - pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego W. [...] z wnioskiem o zajęcie stanowiska co do tych zarzutów, które dotyczyły niedopuszczalności egzekucji wobec: • wszczęcia egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego niespełniającego wymogów określonych w art. 27 § 1 ust. 6 u.p.e.a., • nieskierowania przez wierzyciela do spółki upomnienia przed wystawieniem tytułu wykonawczego, pomimo obowiązku wynikającego z art. 15 § 1 u.p.e.a., • braku legitymacji dla Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do wystawienia tytułu wykonawczego. Postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] wierzyciel – [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego uznał zarzuty dłużnika za bezzasadne. Odnosząc się do zarzutów wierzyciel stwierdził, że wskazanie w podstawie prawnej tytułu wykonawczego art. 2 § 1 u.p.e.a. bez wskazania obowiązku z niego wynikającego jest wystarczające, gdyż w tym przepisie w sposób enumeratywny zostały wyliczone obowiązki, w tym obowiązek, na podstawie którego tytuł został wystawiony. Stanął również na stanowisku, iż jak wynika z § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Wierzyciel wskazał również, iż legitymacja dla [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do wystawienia tytułu wykonawczego wynika z art. 51 ust. 1, 2 i 6 oraz art. 93 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r., poz. 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej ustawą o transporcie drogowym.. Pismem z 26 kwietnia 2010r. Skarżąca spółka złożyła zażalenie na ww. postanowienie, wnosząc o jego uchylenie oraz o orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu zażalenia Skarżąca wskazała te same zarzuty, co w piśmie z 19 marca 2010 r., podniosła ponadto zarzut dotyczący braku podstawy prawnej prowadzenia egzekucji. Postanowieniem z [...] czerwca 2010 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2010r. Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu swojego postanowienia podzielił stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego odnośnie zarzutów spółki. Ponadto organ wskazał, że Spółka rozszerzyła w zażaleniu zakres zarzutów o brak podstawy prawnej prowadzenia egzekucji, takie działanie zaś pozostaje w sprzeczności z treścią art. 34 § 5 u.p.e.a., gdyż nie jest dopuszczalnym rozszerzanie zakresu zarzutów po ich złożeniu. W skardze z 3 sierpnia 2010 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka A. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie w całości postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] czerwca 2010 r. oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżąca powtórzyła zarzuty formułowane w toku postępowania. Dodatkowo podniosła zarzut niedoręczenia tytułu wykonawczego i upomnienia pełnomocnikowi Spółki. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Podstawowym celem sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania jest eliminowanie z porządku prawnego aktów administracyjnych a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Dokonując w rozpoznawanej sprawie oceny, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia Sąd stanął na stanowisku, iż organy administracji zarówno przy wydawaniu postanowienia w I jak i w II instancji nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd oddalił skargę jako bezzasadną. Sąd stwierdza, że organ II instancji niesłusznie przyjął, iż Skarżąca spółka rozszerzyła w zażaleniu zakres zarzutów o brak podstawy prawnej prowadzenia egzekucji, podczas gdy zarzut taki znalazł się w piśmie wszczynającym postępowanie z 19 marca 2010 r., odniósł się również do tego zarzutu organ I instancji w postanowieniu z [...] kwietnia 2010 r. Dlatego jak najbardziej zasadnym było odniesienie się do tego zarzutu przez organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu i zarzut ten oraz odpowiedź na niego musi stanowić przedmiot rozważania Sądu. Skład orzekający w sprawie podziela stanowisko organów odnoszące się do prawidłowości powołanej w tytule wykonawczym podstawy prawnej prowadzenia egzekucji. Należy podnieść, że przez podstawę prawną prowadzenia egzekucji należy rozumieć przepisy, na mocy których dopuszczalne jest prowadzenie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych lub obowiązków o charakterze niepieniężnym. W tytule wykonawczym wystawionym w przedmiotowej sprawie jako podstawę prawną prowadzenia egzekucji podano art. 2 § 1 u.p.e.a. W ocenie Sądu powołanie tego przepisu bez wskazania jego konkretnej jednostki redakcyjnej (punktu) nie stanowi – wbrew twierdzeniom Skarżącej spółki – takiej wadliwości tytułu wykonawczego, która skutkowałaby koniecznością zwrotu tego tytułu wierzycielowi przez organ egzekucyjny. Egzekucja prowadzona na podstawie tego tytułu wykonawczego była zatem dopuszczalna, tym bardziej, że wskazano w nim rzeczywistą podstawę prawną egzekwowanego obowiązku – mianowicie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2010 r. nr [...] o nałożeniu na Skarżącą kary pieniężnej. Nie było więc uzasadnionych wątpliwości co do charakteru i rodzaju egzekucji, jaka na podstawie tego tytułu miała być prowadzona. Zasadnie także organy przyjęły, iż w sprawie ma zastosowanie § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Przepisy u.p.e.a. i akty wykonawcze do tej ustawy nie wprowadzają bowiem podziału na sposób powstania należności określając tylko i wyłącznie, że obowiązek przesłania upomnienia zobowiązanemu nie jest wymagany, gdy egzekucja dotyczy należności pieniężnej określonej w orzeczeniu. W rozpoznawanej sprawie orzeczeniem tym jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2010 r., nakładająca na A. Sp. z o. o. karę pieniężną w wysokości [...] zł. Wprawdzie w treści rozporządzenia nie wskazano szczegółowo ani kategorii należności pieniężnych ani rodzajów orzeczeń, z którymi wiąże się brak doręczenia upomnienia, ale bez wątpienia do orzeczeń tych zaliczane są decyzje administracyjne, w tym nakładające kary pieniężne na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Oparta na tym przepisie decyzja ma charakter konstytutywny. Kary pieniężne, jako obowiązki podlegające egzekucji administracyjnej wymienione zostały w art. 2 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Są to przy tym należności pieniężne w rozumieniu u.p.e.a., o czym świadczy treść art. 2 § 1 pkt 3 tej u.p.e.a., z mocy którego egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne "inne niż wymienione w pkt 1 i 2". Oznacza to, że kary pieniężne są należnościami pieniężnymi, o jakich mowa w § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem Sądu użyte w tym przepisie pojęcie "orzeczenie" obejmuje zarówno decyzje o charakterze deklaratoryjnym, jak i konstytutywnym. Zważyć bowiem należało, że art. 15 § 5 u.p.e.a., udzielający Ministrowi Finansów delegacji do określenia należności, których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, nakazuje mu kierowanie się rodzajem należności oraz sposobem ich powstawania. Skoro zatem Minister Finansów w § 13 pkt 1 ww. rozporządzenia, nie wskazał wyłącznie orzeczeń o charakterze deklaratoryjnym, ani też nie ograniczył stosowania tego przepisu do należności powstających z mocy prawa, brak jest podstaw aby ograniczenie takie wywodzić w drodze wykładni. Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2010 r. sygn. akt II FSK 7/10 (patrz: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do zawartego w skardze istotnego zarzutu braku legitymacji dla [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do wystawienia tytułu wykonawczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje, iż stosownie do art. 1a pkt 13 u.p.e.a. użyte w ustawie pojęcie wierzyciela oznacza podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Z treści art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. wynika natomiast, iż uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do kar pieniężnych wymierzanych przez organy administracji rządowej - właściwy do orzekania organ I instancji, z zastrzeżeniem pkt 4. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym wojewódzki inspektor transportu drogowego jest kierownikiem wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej. Wskazać w tym kontekście należy, iż zgodnie z art. 51 ust. 6 ustawy o transporcie drogowym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji inspekcji organem właściwym jest wojewódzki inspektor, a organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego – Główny Inspektor Transportu Drogowego. Takie rozwiązanie dopuszcza ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, póz. 872 z późn. zm.), która w art. 2 pkt 2 lit. b stanowi, iż administrację rządową na obszarze województwa wykonują działający pod zwierzchnictwem wojewody kierownicy zespolonych inspekcji, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach, w imieniu własnym, jeżeli ustawy tak stanowią. Stanowisko to znajduje potwierdzenie również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych, np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 marca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 2005/09 czy z 29 listopada 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1428/10. Z kolei w wyroku z 23 lutego 2010 r. sygn. akt II GSK 191/09 (patrz: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) uznając prawidłowość przedstawionego wyżej poglądu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zmiana art. 51 ustawy o transporcie drogowym, wprowadzona ustawą nowelizującą z 29 lipca 2005 r., nie spowodowała zmiany organu właściwego do wydawania decyzji, ale miała na celu zespolenie służb inspekcji transportu drogowego. W świetle powyższych regulacji zasadne jest zatem stanowisko organów orzekających w sprawie, iż podmiotem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2010r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej jest [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, jako właściwy do orzekania organ I instancji. W ocenie Sądu należy zatem uznać, iż tytuł wykonawczy w przedmiotowej sprawie spełnia wymogi określone w art. 27 § 1 u.p.e.a. Odnosząc się do zarzutu niedoręczenia tytułu egzekucyjnego pełnomocnikowi spółki, należy zauważyć, iż został on zgłoszony po raz pierwszy w skardze, natomiast na etapie postępowania administracyjnego, a przede wszystkim w zarzutach zarzut ten nie był podnoszony. Co więcej zarzut te nie został w ogóle rozwinięty w uzasadnieniu skargi. Pomimo, iż zarzut dotyczy postępowania organu egzekucyjnego, a nie wierzyciela (co jest przedmiotem skargi) należy wyjaśnić, że organ egzekucyjny uprawniony był przesłać tytuły wykonawcze zobowiązanemu, a nie jego pełnomocnikowi. W ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie została uregulowana instytucja pełnomocnika. Przepisy k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym mogą być stosowane lecz tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uwzględniały specyfikę postępowania egzekucyjnego. O wszczęciu postępowania egzekucyjnego i stosowaniu środków przymusu przez organ egzekucyjny, zobowiązany winien być informowany bezpośrednio przez ten organ, a nie przez pełnomocnika lub inną wskazaną przez niego osobę. Wystawienie przez wierzyciela tytułu wykonawczego, a następnie jego doręczenie organowi egzekucyjnemu nie wywołuje skutku prawnego w postaci wszczęcia egzekucji. Na tym etapie postępowania egzekucyjnego, organ bada jedynie przesłanki określone w art. 29 § 2 u.p.e.a. Kodeks postępowania administracyjnego, poza przypadkami określonymi w art. 1 pkt 3 i 4 k.p.a., normuje postępowanie administracyjne. Jego przepisy nie mają, co do zasady, zastosowania do czynności organu administracji publicznej dokonywanych przed jego wszczęciem. Organ egzekucyjny powinien skierować odpis tytułu wykonawczego bezpośrednio do strony postępowania, nie zaś do pełnomocnika, ustanowionego przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Z uwagi zatem, iż postępowania egzekucyjnego wobec zobowiązanego nie prowadzi się przed doręczeniem mu tytułu wykonawczego, organ egzekucyjny nie ma obowiązku stosowania art. 40 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2008 r. sygn. II FSK 1483/07 – publ. Przegląd Orzecznictwa podatkowego rok 2009, poz. 33, str. 184). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w oparciu o art. 151 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.