V SA/Wa 2186/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Protokolant specjalista - Anna Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2012 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... sierpnia 2010 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego odrzuca skargę Przedmiotem skargi wniesionej przez A. B. jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... sierpnia 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z ... czerwca 2010r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie z wniosku o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z ... maja 2010r. (data nadania) A. B. na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy i systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy – Prawo bankowe (Dz. U. Nr 71, poz. 609) zwrócił się o umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne za okres od ... października do ...grudnia 2000 r. za ubezpieczoną M. B. (przebywającą w tym okresie na urlopie wychowawczym). Decyzją z ... czerwca 2010r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych umorzył postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu wskazał, że M. B. została zgłoszona przez płatnika składek (... A. B.) do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania umowy zlecenia z kodem ubezpieczenia 041000 w okresie 30 października do 31 grudnia 2000r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, iż postępowanie w zakresie umorzenia należności jest bezprzedmiotowe, gdyż M. B. nie była osobą prowadzącą działalność gospodarczą ani osobą współpracującą przy tej działalności. W efekcie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych zaskarżoną decyzją z ... sierpnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję ... czerwca 2010. W motywach wskazano na te same argumenty, które legły u podstaw decyzji z ... czerwca 2010 r. Na powyższą decyzję A. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, żądającej uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze podniesiono naruszenie art. 107 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu oceny okoliczności faktycznych. Zdaniem Skarżącego wykonywanie wolnego zawodu radcy prawnego na podstawie umowy cywilnoprawnej, ma charakter działalności prowadzonej w sposób zorganizowany i ciągły, na własny rachunek oraz ryzyko. Podał również, iż zgodnie z art. 8 ustawy o radcach prawnych, zawód radcy prawnego wykonuje się w dowolnej formie. W niniejszej sprawie M. B. wykonywała zawód na podstawie umowy cywilnoprawnej. Dlatego też, Skarżący stanął na stanowisku, że wykonywanie działalności pozarolniczej powinno być traktowane na równi z wykonywaniem zawodu radcy prawnego na podstawie umowy cywilnoprawnej. Dodatkowo Skarżący wskazał w kontekście art. 4 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy – Prawo bankowe, że M. B. spełniła przesłanki z tego przepisu, gdyż w tym okresie była objęta ubezpieczeniem z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej i jednocześnie przebywała na urlopie wychowawczym. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podnosząc argumenty zbieżne z motywami wyżej wymienionych rozstrzygnięć. Wyrokiem z 2 marca 2011r., sygn. akt 2572/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... sierpnia 2010r. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że istotnym naruszeniem procedury administracyjnej dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego było zaniechanie powiadomienia strony skarżącej, stosownie do treści art. 10 § 1 k.p.a. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowiło kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę do sformułowania żądania wszczęcia postępowania w sprawie jego wznowienia na wniosek strony (art. 147 k.p.a.). Ponadto Sąd zauważył, że nie było to jedyne uchybienie w sprawie, albowiem organ w decyzji z ... czerwca 2010 r. – w podstawie rozstrzygnięcia – powołał art. 105 § 1 i 2 k.p.a. Każda z tych regulacji stanowi odrębną podstawę umorzenia postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek złożonej skargi kasacyjnej, wyrokiem z 19 lipca 2012r., sygn. akt II GSK 1081/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd II instancji wskazał, że w okolicznościach sprawy zaniechanie zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań nie miało jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy administracyjnej, a nadto, wbrew temu, co twierdzi Sąd I instancji, to uchybienie nie jest naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Tok rozumowania Sądu I instancji wykroczył poza zakres art. 134 i art. 135 p.p.s.a., co czyni skargę kasacyjną za zasadną. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawie występuje zagadnienie czy strona posiada znamiona osoby uprawnionej do umorzenia zaległości składkowych z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej przez ubezpieczoną w czasie przebywania na urlopie wychowawczym, a więc zaistniała kwestia wykładni art. 4 ust. 1 ustawy z 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy Prawo bankowe. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji winien skupić się na przedmiocie skargi i sprawę w tym zakresie rozpoznać. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd administracyjny II instancji uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 marca 2011r. wskazał, iż ponownie rozpoznając sprawę sąd I instancji winien skupić się na przedmiocie skargi i sprawę w tym zakresie rozpoznać. Mając powyższe zalecenia na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważa, iż ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy – Prawo bankowe (Dz.U. Nr 71, poz. 609 ze zm.), zwanej dalej ustawą z 2009r., nie wskazywała trybu postępowania w przypadku wydania decyzji dotyczącej umorzenia składek za osoby przebywające na urlopie wychowawczym i spełniających przesłanki wskazane w art. 4 ustawy z 2009r. Mianowicie ustawa w tym zakresie nie regulowała, czy od decyzji wydanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, czy też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i następnie skarga do sądu administracyjnego. Skupiając się, zgodnie z zaleceniami NSA, na przedmiocie skargi Sąd zauważył, że nie jest właściwy do orzekania w sprawach kontroli zgodności z prawem decyzji wydawanych na podstawie art. 4 (urlop wychowawczy) ustawy z 2009r., ani też decyzji wydawanych na podstawie art. 3 (urlop macierzyński). Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (por. postanowienie NSA z 29 marca 2012r., sygn. akt II GSK 320/11, wyrok I SA/Kr 1247/10 – orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz stanowiskiem Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zawartym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 lipca 2012r., sygn. akt P 24/10 (Dz.U. z 2012r., poz. 841) właściwymi do kontroli orzeczeń wydanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w zakresie wniosków o umorzenie należności na podstawie art. 3 i 4 ustawy z 2009r. są sądy powszechne. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 ustawy z 2009 r., na wniosek płatnika składek, który w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy zgłaszał ubezpieczonego podlegającego obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym i wypadkowemu z tytułu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy zmienianej w art. 1, i jednocześnie pobierającego zasiłek macierzyński lub zasiłek w wysokości zasiłku macierzyńskiego z innego tytułu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych umarza należności z tytułu składek na te ubezpieczenia, zaś zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 2009r. na wniosek płatnika składek, który w okresie od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy zgłaszał ubezpieczonego podlegającego obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym i wypadkowemu z tytułu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy zmienianej w art. 1, i jednocześnie przebywającego na urlopie wychowawczym, Zakład Ubezpieczeń Społecznych umarza w całości lub w części należności z tytułu nieopłaconych składek na te ubezpieczenia. Ponadto, z ust. 2 i ust. 3 art. 4 ustawy z 2009r. wynika, że na wniosek płatnika składek, pobrane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych odsetki za zwłokę z tytułu nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe, o których mowa w ust. 1, podlegają umorzeniu, a jeżeli w wyniku umorzenia odsetek za zwłokę powstała nadpłata, zalicza się ją na poczet zaległych, bieżących lub przyszłych składek, a w razie ich braku - zwraca płatnikowi składek. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z 2009 r. w sprawie umorzenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 3, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję, w której określa wysokość umorzonych należności oraz kwoty podlegającej zaliczeniu lub zwrotowi, jeżeli powstała nadpłata, o której mowa w art. 3 ust. 2. Od decyzji tej, zgodnie z ust. 2 art. 5, przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i na zasadach określonych w art. 83 ust. 2, 3 i 5-7 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2007r., Nr 11, poz. 74 ze zm.), zwanej dalej ustawą systemową. Wskazany tryb odwoławczy, ma odpowiednie zastosowanie do zwrotu nadpłaty, o której mowa w art. 4 ust. 3 i 4 ustawy z 2009 r. Zgodnie z art. 83 ust. 2 ustawy systemowej od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Ust. 3 art. 83 ustawy systemowej stanowi, że odwołanie do sądu przysługuje również w razie niewydania decyzji w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia zgłoszenia wniosku o świadczenie lub inne roszczenia (art. 83 ust. 3 ). Odwołanie wnosi się na piśmie do jednostki organizacyjnej Zakładu, która wydała decyzję, lub do protokołu sporządzonego przez tę jednostkę (art. 83 ust. 5). Ponadto przepisy przewidują również możliwość uznania odwołania za słuszne oraz uwzględnienia go w całości lub w części i wskazują w takim wypadku na sposób postępowania. W myśl art. 83 ust 6 ustawy systemowej jeżeli Zakład uzna odwołanie za słuszne, zmienia lub uchyla decyzję niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania. W tym wypadku odwołaniu nie nadaje się dalszego biegu. Natomiast jeżeli odwołanie nie zostało w całości lub w części uwzględnione, Zakład przekazuje niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia wniesienia odwołania, sprawę do sądu wraz z uzasadnieniem (art. 83 ust. 7). Zakres odesłania wskazanego w art. 5 ust. 2 i 7 ustawy z 2009 r., nie obejmuje natomiast art. 83 ust. 4 ustawy systemowej, który stanowi, iż od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie, o którym mowa w ust. 2, nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Konsekwencją przywołanej regulacji jest to, że decyzje ostateczne, o których w niej mowa podlegają kontroli zgodności z prawem realizowanej przez sądy administracyjne. Zgodnie z powyższym wskazać należy, że w rozumieniu ustawy z 2009 r., w odniesieniu do określonych w niej spraw, sądem właściwym jest sąd powszechny. Należy także podkreślić za Naczelnym Sądem Administracyjnym (postanowienie NSA z 29 marca 2012r., sygn. akt II GSK 320/11), że na gruncie regulacji zawartej w przepisach art. 3 i art. 4 ustawy z 2009 r. mowa jest o umarzaniu składek - podobnie jak i na gruncie ustawy systemowej - to jednak decyzje podejmowane w tych sprawach nie mają charakteru rozstrzygnięć wydawanych w ramach tzw. uznania administracyjnego wyrażającego się w możliwości wyboru konsekwencji prawnych w ustalonym stanie faktycznym sprawy, którego istotą jest to, że stwierdzenie występowania okoliczności odpowiadających takiej lub innej kierunkowej dyrektywie wyboru, może lecz nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla wnioskodawcy. Wprost wynika to z przywołanych wyżej przepisów ustawy z 2009r., gdzie użyto kategorycznego zwrotu formułującego normę nakazu wyznaczającą konkretny kierunek rozstrzygnięcia i jego treść - "Zakład Ubezpieczeń Społecznych umarza" albo "podlegają umorzeniu". W ramach wskazanego uznania administracyjnego podejmowane są zaś decyzje w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, o których mowa w art. 83 ust. 4 ustawy systemowej, poddane następnie kontroli sądów administracyjnych. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy systemowej należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem zasad i kryteriów określonych w ust. 2 – 4. Z powyższego wynika więc jednoznacznie, że umarzanie należności z tytułu (opłaconych; nieopłaconych) składek na ubezpieczenie społeczne, o którym mowa w przepisach ustawy z 2009 r. podlega regulacji szczególnej zdeterminowanej realizacją konkretnego i szczegółowego jej celu, przy uwzględnieniu adekwatnej dla jego osiągnięcia metody działania. Oznacza to więc, że nie mają do niego zastosowania zasady i tryb postępowania określone w przywołanych przepisach ustawy systemowej, co w konsekwencji, wyłącza również kognicję sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach. W związku z powyższym, skarga A. B.a jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 53 § 3 p.p.s.a.