V SA/Wa 236/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant st. specjalista - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Województwa M. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia(...) listopada 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty i zwrotu środków z tytułu dofinansowania realizacji projektu; oddala skargę Przedmiotem skargi Samorządu ... reprezentowanego przez ... Jednostkę Wdrażania Programów Unijnych skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rozwoju i Finansów z ...listopada 2016 r. znak ... utrzymująca w mocy decyzję Ministra Rozwoju z ... sierpnia 2016 r., znak: ..., ..., którą odmówiono stwierdzenie nadpłaty w kwocie 4.386,42 zł wraz z odsetkami liczonymi w wysokości jak od zaległości podatkowych z tytułu nadpłaty oraz stwierdzono nadpłatę w kwocie 704,50 zł podlegającą zwrotowi na rzecz (...), w związku z realizacją projektu o numerze: ..., pn. "Kwalifikacje szansą zatrudnienia" (beneficjent: Starostwo Powiatowe w K. Państwowej Powiatowej Straży Pożarnej), dofinansowanego ze środków Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (dalej: PO KL). Kontrolowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych (dalej: JWPU), wykonująca zadania Instytucji Pośredniczącej (dalej: IP) PO KL, przyjęła do realizacji wniosek o dofinansowanie Projektu, złożony przez Starostwo Powiatowe w K./K. Państwowej Powiatowej Straży Pożarnej, który nie spełniał wymogów, określonych w Szczegółowym Opisie Priorytetów PO KL z ... czerwca 2010 r., w zakresie grupy docelowej. JWPU we wniosku z ... maja 2016 r. znak: .... domagała się zwrotu - tytułem nadpłaty - całości kwoty, którą dotychczas zwróciła na rachunek organu, odpowiadającej zarówno 85% wydatków niekwalifikowalnych w Projekcie, dofinansowanych ze środków europejskich, jak i 15% wydatków niekwalifikowalnych w Projekcie, dofinansowanych ze środków dotacji celowej z budżetu Państwa w ramach współfinansowania krajowego. Decyzją znak: ... .... z ... sierpnia 2016 r. Minister Rozwoju postanowił o odmowie stwierdzenia nadpłaty w kwocie 4.386,42 zł wraz z odsetkami liczonymi w wysokości jak od zaległości podatkowych z tytułu nadpłaty, jednocześnie stwierdzając nadpłatę w kwocie 704,50 zł podlegającej zwrotowi na rzecz (...) wraz z oprocentowaniem w wysokości równej wysokości odsetek od zaległości podatkowych, liczonym od dnia powstania nadpłaty do dnia zwrotu nadpłaty. S. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Zaskarżoną do Sądu decyzją z ... listopada 2016 r. znak ... Minister Rozwoju i Finansów utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju z dnia ... sierpnia 2016 r. Organ odwoławczy wskazał, że S. zobowiązany był do zwrotu kwoty środków dofinansowania pochodzących z budżetu środków europejskich (85%) zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p. znowelizowanej ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2014, poz. 379), przewidującą możliwość dochodzenia zwrotu współfinansowania ze środków europejskich od podmiotów niebędących beneficjentami. Podniósł, że ust. 9 art. 207 u.f.p. przewiduje, że decyzja określająca kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, wydawana jest w sytuacji, w której zwrot wydatków niekwalifikowalnych nie zostanie dokonany. Wskazał, że wcześniejsza decyzja z ... marca 2015 r. (znak: ...), zobowiązująca do zwrotu dofinansowania z budżetu środków europejskich, została uchylona na skutek złożonego przez Skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z ... lipca 2015 r. (znak: ...). Wyjaśnił, że powodem uchylenia tego rozstrzygnięcia i umorzenia postępowania było równoległe prowadzenie w tej samej sprawie postępowania administracyjnego, które nie zostało zakończone. Następnie decyzją z ... października 2015 r. (znak: D...) uchylono z powodów proceduralnych wcześniejszą decyzję z dnia ... listopada 2012 r. w części dotyczącej zwrotu środków dofinansowania z budżetu środków europejskich i umorzył postępowanie w sprawie zwrotu tych środków. Minister zaznaczył, przed wydaniem ww. decyzji uchylających JWPU dokonała ... czerwca 2015 r. na rachunek Ministerstwa Finansów zwrotu kwestionowanych środków dofinansowania pochodzących z budżetu środków europejskich. Organ odwoławczy uznał dokonaną przez JWPU wpłatę z ... czerwca 2015 r. za dobrowolne uiszczenie należności, o jakim mowa w art. 207 ust. 10 ufp (cyt.) "Decyzji, o której mowa w ust. 9, nie wydaje się, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem". Zdaniem Ministra zgodnie z art. 207 ust. 10 u.f.p., organ nie mógł wydać wobec (...) decyzji w przedmiocie zwrotu uiszczonej już należności. Zaznaczył, że za wzmiankowanym wyżej dobrowolnym charakterem uiszczenia przedmiotowej należności przemawia fakt, że JWPU uiściła tę należność, mimo uprzedniego jej kwestionowania poprzez złożenie środka zaskarżenia. Organ II instancji odniósł się również do kwestii wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stwierdził, że zarówno wyrok NSA sygn. akt II GSK 2318/14 dotyczące niniejszego Projektu, jak i wyrok NSA sygn. akt II GSK 2310/14 odnoszące się do analogicznej sprawy, dotyczą wyłącznie tej części wydatków niekwalifikowalnych, które zostały sfinansowane ze środków pochodzących z budżetu państwa w części współfinansowania krajowego (15%). Podkreślił, że oba wyroki dotyczyły innego stanu faktycznego i prawnego, tj. zwrotu środków na podstawie art. 169 ust. 1 u.f.p., nie zaś na podstawie art. 207 u.f.p. Stwierdził, że wskazywany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Odniósł się również do żądania zwrotu kwoty 11,60 zł stanowiącej równowartość kosztu upomnienia z ... lipca 2014 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył S. wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji w zaskarżonej części odmawiającej stwierdzenia nadpłaty w kwocie 4386,42 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił im naruszenie: art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nienależyte rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i na skutek tego błędną ocenę i rozpatrzenie sprawy; art 5 pkt 3, art. 27 ust 2 i art. 30 ust 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2016 r. poz. 383, ze zm.) zwanej dalej "u.z.p.p.r." w związku z art. 2 pkt 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 poprzez ich niezastosowanie i na skutek tego: błędne przyjęcie, że Instytucja Pośrednicząca może być zobowiązana przez Instytucję Zarządzającą do zwrotu środków pochodzących z budżetu środków europejskich z tytułu przyjęcia do realizacji wniosku o dofinansowanie projektu niespełniającego wymogów określonych w dokumentach programowych, błędną wykładnię art. 72 § 1 pkt 1 O.p., polegającą na przyjęciu, że uiszczenie należności przez Instytucję Pośredniczącą z tytułu przyjęcia do realizacji wniosku o dofinansowanie projektu niespełniającego wymogów określonych w dokumentach programowych nie stanowi świadczenia nienależnego, a tym samym nie jest nadpłatą; 3) art. 72 § 1 pkt 1 O.p., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dobrowolne uiszczenie należności stanowi samodzielną podstawę do uznania jej za świadczenie należne. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.); określanej dalej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest możliwość dokonania zwrotu należności, które S. dobrowolnie uiścił. Należy stwierdzić, że S. zobowiązany był do zwrotu kwoty środków dofinansowania pochodzących z budżetu środków europejskich (85%) zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, ze zm., zwanej dalej "u.f.p.", znowelizowanej ustawą z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2014, poz. 379), przewidującą możliwość dochodzenia zwrotu współfinansowania ze środków europejskich od podmiotów niebędących beneficjentami (w tym również od instytucji uczestniczących w realizacji programu). Należy również wskazać, że art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, nakłada na Instytucję Zarządzającą (IZ), w tej sprawie Ministra, odpowiedzialność za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami. Podnieść należy, iż w ramach zarządzania IZ jest m.in. odpowiedzialna przed Komisją Europejską za to, że operacje wybierane do dofinansowania są zgodne z obowiązującymi kryteriami, a w przypadku wystąpienia nieprawidłowości ponosi odpowiedzialność za zwrot nieprawidłowo wydatkowanych kwot. Reguła, zgodnie z którą dochodzenie zwrotu nieprawidłowo wydatkowanych kwot może następować również od instytucji uczestniczących w realizacji programu, ma zatem służyć prawidłowej realizacji zadań IZ określonych w rozporządzeniu 1083/2006 i wywiązaniu się ze zobowiązań, które ciążą na IZ wobec Komisji Europejskiej. Wyjaśnić należy, że IZ ponosi odpowiedzialność za prawidłowość realizacji zadań powierzonych instytucji pośredniczącej, o czym stanowi art. 27 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U z 2016 r. poz. 383 z zm., zwana dalej ,,u.z.p.p.r."). Norma ta dotyczy jednak odpowiedzialności IZ w relacji do podmiotów trzecich. W zakresie prawidłowości realizacji swoich prawem przewidzianych zadań IZ nigdy nie będzie mogła zwolnić się z odpowiedzialności poprzez wskazanie, że w danym zakresie zadania zostały powierzone innemu podmiotowi, tj. instytucji pośredniczącej. Z normy tej nie wynika natomiast, aby IZ nie wolno było stosować sankcji wobec instytucji pośredniczącej (w niniejszej sprawie wobec (...)), która wydatkuje środki niezgodnie z obowiązującymi ją procedurami (tj. niezgodnie z treścią porozumienia w sprawie powierzenia zadań), tym bardziej biorąc pod uwagę, że art. 207 u.f.p. zezwala na dochodzenie zwrotu środków od instytucji programowej m.in. w przypadku wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art 184 u.f.p. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Art. 207 ust. 9 u.f.p. stanowi, że po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2, oraz zawierającą pouczenie o sankcji wynikającej z ust. 4 pkt 3, z zastrzeżeniem ust. 7. Ust. 10 art. 207 u.f.p stanowi zaś, że decyzji, o której mowa w ust. 9, nie wydaje się, jeżeli dokonano zwrotu środków przed jej wydaniem. Natomiast zgodnie z art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że doszło do nieprawidłowego wykorzystania środków w ramach projektu "Kwalifikacje szansą zatrudnienia" (realizowanego przez Starostwo Powiatowe w K./K. Państwowej Powiatowej Straży Pożarnej), z uwagi na fakt, że Skarżący zakwalifikował powyższy projekt do dofinansowania niezgodnie z zasadami wynikającymi z Porozumienia dnia ... czerwca 2007 r., zawartego na podstawie art. 27 ust. 1 u.z.p.p.r. Skarżącemu powierzono pełnienie funkcji instytucji pośredniczącej (IP) komponentu regionalnego Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (PO KL) w województwie mazowieckim (§3 ust. 1 porozumienia). Na podstawie § 3 ust 2 lit. a i e i ust. 3 w związku z § 4 ust. 1 i 4 porozumienia instytucja pośrednicząca zobowiązana była m.in. do dokonywania, w oparciu o określone kryteria, wyboru projektów, które będą dofinansowane w ramach komponentu regionalnego oraz do weryfikacji i poświadczania wydatków w ramach komponentu regionalnego. Wyjaśnić należy, iż porozumienie zalicza się do procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków europejskich (o których mowa w art. 184 u.f.p). W przypadku wydatkowania środków niezgodnie z tym porozumieniem (zakwalifikowania do dofinansowania wniosku niespełniającego kryteriów, który nie powinien uzyskać dofinansowania tj. nie spełniał wymogów, określonych w Szczegółowym Opisie Priorytetów PO KL z dnia 1 czerwca 2010 r., w zakresie grupy docelowej) środki podlegają zwrotowi, o czym przesądza art 207 ust 1 pkt 2 u.f.p. Stwierdzić należy zwrot środków europejskich dokonany przez Samorząd nie może być traktowany jako świadczenie nienależne, czy też jako niezasadnie pobrana należność publicznoprawna. Organ był bowiem zobowiązany do odzyskania tych środków, zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Środki te nie stanowią przy tym nadpłaty, która powinna zostać zwrócona Skarżącemu. Stwierdzić należy, że zobowiązanie do zwrotu środków europejskich powstaje z mocy prawa, w przypadku gdy spełniona zostanie któraś z przesłanek określonych w art. 207 ust. 1 u.f.p, a decyzja o której mowa w ust. 9 tego artykułu ma jedynie charakter deklaratoryjny. Jeżeli więc środki europejskie zostały wydatkowane niezgodnie z obowiązującymi procedurami (art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p), to oznacza, że powstał obowiązek ich zwrotu. Wobec faktu, że Samorząd dokonał takiego zwrotu należy przyjąć, że nie mamy do czynienia z nienależnie zapłaconą należnością stanowiącą nadpłatę (zgodnie z odpowiednio stosowanym art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, poprzez odesłanie z art. 67 u.f.p). W niniejszej sprawie nie miał przy tym zastosowania wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II GSK 2318/14, ponieważ dotyczył on środków pochodzących z budżetu państwa, a kontrolowane nim rozstrzygnięcie oparto na art. 169 u.f.p. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 K.p.a., należy zauważyć, że w treści skargi skarżący powoła się na decyzję z ... października 2015 r. znak : ... umarzającą postępowanie pierwszej instancji w części dotyczącej zwrotu środków pochodzących ze środków europejskich z powodu jego bezprzedmiotowości. Organ ww. decyzji ustalił, że w świetle przepisów art. 207 u.f.p w brzmieniu obowiązując w dacie wszczęcia postępowania tj. w dniu 12 października 2012 r. (Dz. U. z 2009 r. nr 157. poz. 1240) prowadzenie postępowania wobec strony w przedmiocie zwrotu środków europejskich było niedopuszczalne. Skarżący wskazał, że w decyzji tej nie brano pod uwagę faktu uiszczenia należności przez stronę. Zdaniem Skarżącego wydając decyzję umarzającą postępowanie w sprawie organ musiał mieć na względzie art 207 u.f.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji. Wskazał, iż co do zasady organy administracji publicznej są bowiem zobowiązane do stosowania przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji administracyjnej, chyba że przepisy przejściowe stanowią inaczej. Organy administracji publicznej są także zobligowane do uwzględnienia przy rozpatrzeniu sprawy wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Podniósł, iż przepisy zmieniającej art 207 u.f.p. nie wprowadzały żadnych przepisów obligujących organy do stosowania przepisów poprzedniej ustawy do postępowań wszczętych, a nie zakończonych przed wejściem w życie zmienionych przepisów. Zaznaczył, że gdyby zatem podstawą umorzenia postępowania był zwrot środków przez stronę oraz przepis art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych, to okoliczność ta zostałaby wskazana w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem Skarżącego z powyższego wynika, że organ w niniejszej sprawie nie dokonał należytego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i na skutek tego dokonał błędnej oceny i rozpatrzenia sprawy. Rzecz jednak w tym, że zarzut ten odnosi się do decyzji z ... października 2015 r. znak: ..., a nie do decyzji kontrolowanej w niniejszej sprawie. Jak już wspomniano obowiązek zwrotu dofinasowania środków europejskich powstał z mocy prawa. Fakt, że Skarżący dobrowolnie dokonał zwrotu tych środków oraz fakt, że nie istnieje w obrocie prawnym żadna decyzja zobowiązująca go do ich zwrotu, nie powoduje powstania nadpłaty, o której mowa w art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Podsumowując uznać należy, iż organ II instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, a także przestrzegał wskazanych reguł procesowych. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że zbadał on wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.