V SA/Wa 2431/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Irena Kudiura, Protokolant - Michał Petranik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy skargę oddala Wnioskiem z dnia 5 maja 2005 r. J. M. (zwany dalej "Skarżącym") zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zaległych należności z tytułu składek wraz z odsetkami. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że został uznany za inwalidę I grupy całkowicie niezdolnego do pracy i do samodzielnej egzystencji. Jego źródłem dochodu jest renta w kwocie [...] zł. Wskazał ponadto, iż ponosi wysokie koszty leczenia oraz ma na utrzymaniu konkubinę i czteroletnie dziecko. Pismem z dnia 10 października 2005 r. Skarżący zmodyfikował swój wniosek w ten sposób, że wniósł o umorzenie należności z tytułu składek za okres od 22 lipca 1997 r. do dnia 30 listopada 1997 r. oraz nie umarzanie należności z tytułu składek za okres od 1 grudnia 1997 r. do 20 stycznia 1998 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Zakład odmówił Skarżącemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy za okres od lipca 1997 r. do stycznia 1998 r. w łącznej kwocie [...] zł w tym odsetki naliczone na dzień 10 listopada 2005 r. w kwocie [...] zł. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1069/06 uchylił ją oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzja Zakładu – utrzymana następnie w mocy przez Prezesa Zakładu – zawiera merytoryczne rozstrzygnięcie o odmowie umorzenia składek ponad żądanie strony i w związku z tym narusza art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych [(Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) – dalej jako "u.s.u.s."] w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponadto Sąd zauważył, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 §3 k.p.a., a przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie umożliwił Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, czym nie wywiązał się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 §1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Zakład umorzył Skarżącemu należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie własne tj. ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy za okres 07.1997 r. – 11.1997 r. w łącznej kwocie [...] zł. W uzasadnieniu ww. decyzji Zakład stwierdził, że za pozytywnym dla Skarżącego rozstrzygnięciem przemawiało: - stwierdzone schorzenie stanowiące podstawę do uznania Go przez lekarza orzecznika ZUS za osobę całkowicie niezdolną do pracy, - konieczność pozostawania pod stałą opieką lekarską, - dochód trzyosobowej rodziny niewspółmierny do ponoszonych wydatków na utrzymanie i leczenie, - korzystanie z pomocy finansowej Urzędu Miasta w K., - brak majątku, który mógłby stanowić zabezpieczenie zobowiązań, - brak perspektyw na zmianę sytuacji rodziny w najbliższym okresie. Decyzją również z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] Zakład odmówił Skarżącemu umorzenia odsetek w łącznej kwocie [...] zł przypadających od należności z tytułu składek na ubezpieczenie własne tj. ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy z okres 12.1997 r. – 01.1998 r. W uzasadnieniu ww. decyzji podniósł, że Skarżący dokonał w dniu 9 listopada 2005 r. dwóch wpłat w kwocie odpowiadającej należności głównej za 12.1997 r. i 01.1998 r. Wpłaty te zostały rozliczone proporcjonalnie na należność główną oraz odsetki za te dwa miesiące. Po rozliczeniu tych wpłat zaległość za 12.1997 r. wynosi [...] zł plus odsetki liczone do dnia zapłaty włącznie, a za 01.1998 r. zaległość wynosi [...] zł plus odsetki liczone do dnia zapłaty włącznie. Zakład stwierdził również, że na gruncie obowiązujących przepisów prawa tylko umorzenie składek powoduje równocześnie umorzenie odsetek. Nie istnieje zatem żadna podstawa prawna umożliwiająca umorzenie zaległości tylko z tytułu samych odsetek. Podsumowując Zakład stwierdził, że sytuacja materialna i zdrowotna Skarżącego przemawia za umorzeniem należności. Jednakże zgodnie z Jego roszczeniem dotyczącym umorzenia tylko odsetek i braku podstaw prawnych w tym zakresie postanowiono odmówić umorzenia wyłącznie odsetek za okres 12.1997 r. – 01.1998 r. Po rozpoznaniu wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Zakładu decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zaliczenie w całości wpłat dokonanych w dniu 9 listopada 2005 r. w łącznej kwocie [...] zł na należność główną za 12.1997 r. i 01.1998 r. jest niemożliwe, ponieważ zgodnie z art. 55 §2 Ordynacji podatkowej jeżeli dokonana wpłata datowanym nie pokrywa kwoty zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę, wpłatę tę zalicza się proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości podatkowej oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku, w jakim, w dniu wpłaty, pozostaje kwota zaległości podatkowej od kwoty odsetek za zwłokę. Następnie Prezes Zakładu stwierdził – podobnie jak Zakład – że nie istnieje żadna podstawa prawna umożliwiająca umorzenie jedynie samych odsetek. Od powyższej decyzji Prezesa Zakładu pismem z dnia 17 lipca 2007 r. Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o: - uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Zakładu z dnia [...] maja 2007 r. nr [...]; - umorzenie odsetek od składek na ubezpieczenie własne tj. na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy za okres od 12.1997 r. i 01.1998 r.; - zaliczenie w całości wpłat dokonanych w dniu 9 listopada 2005 r. w łącznej kwocie [...] zł na należności główne za miesiąc 12.1997 r. i 01.1998 r. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w jego sprawie podstawę umorzenia odsetek za zwłokę stanowi art. 24 u.s.u.s. zaliczający odsetki za zwłokę do należności z tytułu składek w związku z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Twierdzenie więc, że nie ma podstaw do umorzenia odsetek jest bezzasadne. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Uzupełnieniem powyższego jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – dalej: p.p.s.a., w którym wskazano, iż sądy stosują środki określone w ustawie. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście argumenty przedstawione w skardze, Sąd stwierdził, że są one bezzasadne. Na wstępnie wskazać jednak trzeba, że o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że sąd administracyjny nie ma uprawnień do umorzenia należności, tak jak wnioskuje Skarżący domagając się umorzenia odsetek od zaległych należności. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Wszelka zatem argumentacja Skarżącego, nawet jeśli byłaby uzasadniona, nie mogła spowodować umorzenia przedmiotowych należności przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Z powyższych względów Sąd nie mógł również zaliczyć w całości wpłat dokonanych przez Skarżącego w dniu 9 listopada 2005 r. na należności główne za 12.1997 r. i 01.1998 r. W tym kontekście Sąd miał na uwadze treść przepisu art. 31 u.s.u.s. Z przepisu tego wynika, że do należności z tytułu składek stosuje się między innymi art. 55 Ordynacji podatkowej. Zgodnie natomiast z art. 55 §2 Ordynacji podatkowej jeżeli dokonana wpłata datowanym nie pokrywa kwoty zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę, wpłatę tę zalicza się proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości podatkowej oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku, w jakim, w dniu wpłaty, pozostaje kwota zaległości podatkowej od kwoty odsetek za zwłokę. Organ właściwie więc dokonał proporcjonalnego rozliczenia wpłaconej przez Skarżącego kwoty. Pomimo oddalenia skargi – w przeciwieństwie do stanowiska prezentowanego przez orzekające w niniejszej sprawie organy – należy uznać, że odsetki za zwłokę podlegają umorzeniu. Sąd nie podziela poglądu prezentowanego w decyzjach organów orzekających i w odpowiedzi na skargę, iż jakoby z art. 28 ust. 4 u.s.u.s. wynikał zakaz umarzania samych odsetek. Przepis ten stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Pod pojęciem "składek" należy rozumieć – zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 3 u.s.u.s. – składki na ubezpieczenia społeczne osób fizycznych podlegających chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1 ustawy, tj. ubezpieczeniu emerytalnemu, ubezpieczeniu rentowemu, ubezpieczeniu w razie choroby i macierzyństwa, ubezpieczeniu z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. W przypadku zatem umorzenia powyższych składek z mocy prawa następuje również umorzenie należnych od nich odsetek za zwłokę. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości – choć wprost ustawodawca w tym przedmiocie się nie wypowiada – że we wskazanej sytuacji odsetki ulegają umorzeniu w całości lub w takiej części, w jakiej zostały umorzone składki, czyli według zasady proporcjonalności. Analizowany przepis reguluje zatem i to w sposób automatyczny wyłącznie byt wtórnych – w stosunku do zaległych składek – należności pieniężnych, w tym odsetek, w przypadku, gdy te składki przestają istnieć, tj. gdy zostają umorzone. W żadnym razie przepis ten nie pozwala na sformułowanie tezy, iż jest on przeszkodą w umarzaniu samych odsetek. W istocie art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie reguluje bowiem zakresu przedmiotowego instytucji umorzenia, przewidzianej na gruncie przepisów u.s.u.s., lecz określa skutki, jakie wywołuje umorzenie składek, rozumianych jak wyżej (art. 4 pkt 3 ww. ustawy). Z kolei to, jakie należności mogą być umarzane i na jakich warunkach wynika z art. 28 ust. 1 – ust. 3b, art. 30 i art. 32 u.s.u.s. W kontekście rozpoznanej sprawy należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład. Należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, o czym stanowi art. 28 ust. 2 u.s.u.s., która zachodzi w sytuacjach wymienionych w ust. 3 tego artykułu. Natomiast w art. 24 ust. 2 u.s.u.s. wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są "składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata". W takim stanie rzeczy stanowisko organu orzekającego odnośnie braku podstaw prawnych do umarzania samych odsetek za zwłokę jest wprost sprzeczne z normatywnym znaczeniem pojęcia "należności z tytułu składek", które zostało użyte w powołanych wyżej przepisach. Podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek, w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.s.u.s., znajduje się więc w art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz, w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, w art. 28 ust. 3a tej ustawy. Oczywiście przy stosowaniu wskazanych przepisów u.s.u.s. należy mieć na uwadze także treść art. 30, który wyłącza stosowanie art. 28 w stosunku do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek, jak również art. 32, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Reasumując, art. 28 u.s.u.s. pozwala na umarzanie samych odsetek za zwłokę od wskazanych w nim składek, jak i od składek wskazanych w art. 32 tej ustawy. Wnioskodawca ma przy tym, we wskazanym wyżej zakresie, pełną swobodę w wyborze należności, których umorzenia się domaga; może zatem domagać się umorzenia w całości lub w części niektórych tylko składek, samych odsetek, dodatkowej opłaty, kosztów upomnienia lub kosztów egzekucyjnych, może łączyć swoje żądania w ramach tych należności, przy czym jeśli umorzone zostaną składki to z mocy prawa umorzeniu ulegają również te należności z nimi związane, o których mowa w art. 28 ust. 4 u.s.u.s. (por. też wyrok Sądu Apelacyjnego w K. z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt III AUa 1581/03, LEX nr 147189). Orzekające w niniejszej sprawie organy nie dokonały zatem właściwych ustaleń i rozważenia sprawy, tj. oceny czy w przypadku Skarżącego wystąpiły przesłanki do umorzenia samych odsetek. Należy jednak podkreślić, że Skarżący może złożyć ponowny wniosek o umorzenie odsetek za zwłokę, bowiem odmowa ich umorzenia nie stwarza sytuacji powagi rzeczy osądzonej i - jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2000 roku w/s III SA 398-399/99 - zobowiązany do uiszczenia zaległości może występować o jej umorzenie tak długo, jak długo zaległość ta istnieje, zwłaszcza zaś jeśli jego sytuacja ulegnie pogorszeniu. Aczkolwiek pogląd ten wypowiedziano w oparciu o przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, to jednak jest on w pełni aktualny także na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.